Le service universel

La réglementation du 26 juillet 1996 a institué le service universel. Celui-ci est défini comme étant la fourniture à tous d’un service téléphonique de qualité à un prix abordable, l’acheminement gratuit des appels d’urgence, la fourniture d’un service de renseignements et d’un annuaire imprimé et électronique, ainsi que la desserte du territoire en cabines publiques sur le domaine public. Le coût de cette prestation de service universel, qui est assurée par France Télécom, est partagé entre l’ensemble des opérateurs.

L’évaluation du service universel est établie comme suit pour l’année 98 :
  péréquation tarifaire dues à des déséquilibres historiques des structure de coûts de France Telecom (2,2 Milliards de Francs),
  péréquation tarifaire correspondant aux obligations de péréquation géographique (2,7 Milliards de Francs),
  raccordement de certaines catégories d’abonnés (0,9 Milliards de francs),
  couverture du territoire en cabines téléphoniques (0,2 Milliards de Francs)
  fourniture d’un service d’annuaire et de renseignement (coût ramené à 0F car ce service est considéré aujourd’hui comme bénéficiaire).

Soit un total de 6 milliards de francs dont la charge est contestée par les autres opérateurs. L’un des arguments utilisés est notamment que le mode de calcul ne prend pas en compte l’avantage concurrentiel dont France Telecom bénéficie en tant qu’opérateur désigné pour assuré de manière exclusive le service universel.

Pour d’autres raisons, le service universel est également contesté par Voici deux des problèmes posés :

Accès à internet
  Internet représente aujourd’hui une double charge financière :
  l’abonnement à un fournisseur d’accès (soit un forfait mensuel qui est de plus en plus souvent inférieur à 100F par mois),
  les coûts de communication téléphonique, lesquels pour un internaute résidentiel peuvent représenter un coût entre 100 et 500F par mois.

Si la question du coût se doit d’être posée pour l’utilisateur résidentiel, elle est d’une actualité plus cruciale pour les établissements scolaires, pour les universités, ... mais aussi pour les petites entreprises.

Le propos n’est pas ici de démontrer ce que permet ou pourra permettre l’internet. Mais il ne fait pas de doute que le coût d’accès est un obstacle, et notamment le coût téléphonique. Dans le même temps, chacun sait que les Nord-Américains bénéficient d’un coût d’accès forfaitaire qui encourage les usages d’Internet. France Telecom a eu récemment une initiative qui non seulement a été contesté par les opérateurs concurrents, mais vient d’être bloquée par la Direction Générale de la Concurrence te de la Répression des Fraudes.

Du point de vue de la concurrence, ceci est normal puisque les opérateurs concurrents de France Telecom rémunère l’opérateur historique afin de s’interconnecter avec ses abonnés. Ce sont les coûts d’interconnexion qui eux aussi, font l’objet des tant de débats. En réalité, France Telecom est pris en tenaille entre deux logiques :
  justifier les coûts d’interconnexion par les investissements historiques,
  offrir des services à des coûts compétitifs. C’est la quadrature du cercle pour France Telecom.

Les coûts d’interconnexion étant donc ce qu’ils sont, un opérateur concurrent devrait en réalité reverser plus de 800F à l’opérateur historique ; et cela pour fournir un service que France Telecom avait décidé d’offrir au tarif 200F aux écoles.

Les Hauts Débits

La fourniture des services Haut Débits apparaissent comme une nécessité incontournable pour un certain nombre de collectivité, et cela afin de répondre à une demande locale issue des universités ou des entreprises. Or l’offre actuelle est considérée dans un grand nombre de cas comme inexistante ou disponible à un coût inaccessible.

Les collectivités entendent combler cette lacune et entendent poser la problématique de service public sur ce point précis. France Telecom conteste cette approche en arguant que la loi, en définissant ce qu’était le service universel, a de fait rendu caduque toute référence à une carence de l’offre du marché. Si les Hauts Débits se placent au niveau des services, c’est bien en réalité le problème des infrastructures qui est ainsi posé.

Problématique du service universel

L’extension de la notion de service universel ne peut faire aujourd’hui abstraction de la concurrence qui s’exerce entre les différents acteurs du marché. Intégrer Internet dans le service universel au niveau national poserait en effet les problèmes suivants :
  On attribue à un acteur dominant du marché, la fourniture d’un service sur lequel d’autres acteurs ont vocation à être présent. Est-ce alors les encourager ou les freiner ?
  On demande aux acteurs concurrents du marché de financer un tels service pour lequel ils ont eux-mêmes consenti des investissements.
  Internet va encourager le développement de nouveaux services, dont notamment le transport de la voix. Etant donné qu’il y a là une concurrence potentielle évidente avec les services actuellement rendus, n’est-ce pas alors une manière de vouloir intervenir sur cette évolution et certainement de la freiner ? On peut également envisager de traiter un tel sujet au niveau local. Faut-il par exemple autoriser un régime de délégation de service public pour la fourniture de certains services non couverts par le service universel ? C’est le cas des réseaux câblés pour lesquels la collectivité est compétente.

Ces questions sont posées pour Internet dans la mesure où c’est aujourd’hui l’exemple le plus représentatif. Elles valent tout autant pour les autres extensions envisagées du service universel.

Les infrastructures.

Désormais conscientes que les nouvelles technologies de l’information et de la communication constituent un facteur de développement qu’elles ne peuvent sous-estimer, les collectivités se lancent dans des projets où se mêlent à la fois des problématiques de gestion du domaine, d’infrastructure, de services, de contenus et d’usages.

Or si le politique s’est préoccupé de modifier la réglementation des télécommunications - touchant là principalement aux services - et s’il entrevoit la mutation que les NTIC vont entraîner dans les domaines de l’éducation, de la santé, du commerce électronique, des loisirs, ..., il est resté relativement peu préoccupé par les problèmes d’infrastructure. Plusieurs raisons l’expliquent : l’impact du "syndrome du câble" sur les élus locaux, l’ambivalence de l’Etat actionnaire de France Telecom et de l’Etat régulateur, ...

Cependant, l’année 97 a commencé à modifier cet état d’esprit. La raison essentielle en est la suivante :

La concurrence dans les télécommunications s’exerce dans la mesure où les opérateurs peuvent déployer une infrastructure. En région parisienne et plus encore à Paris, cela ne pose guère de problème dans la mesure où les opérateurs peuvent passer par les réseaux de la RATP ou par les égouts.

Mais que se passe-t-il pour les autres villes ? Elles disposent d’un marché bien moins attractif pour les opérateurs et bien souvent, les opérateurs doivent exécuter des travaux de génie civil très coûteux (environ 1000F par mètre en ville). Pour les opérateurs, la conséquence est claire en terme de stratégie : 1-offrir un service téléphonique sur les grandes agglomérations dans les conditions définies (et éventuellement obligatoire pour les opérateurs détenteurs d’un préfixe "E"), 2-offrir des services d’accès direct (type liaison de données) uniquement dans les zones à forte densité économique, lesquelles peuvent justifier un investissement lourd.

Il y a par ailleurs une forte disparité entre les régions. Ainsi, l’équipement en fibres optiques des autoroutes ou des voies navigables permet aux opérateurs de se développer dans les régions concernées. Les acteurs du marché constatent qu’il s’agit pour elles, d’un avantage incontestable. Pour les autres zones géographiques, doit-on considérer que les forces du marché vont suffire ? Quel opérateur acceptera de poser des fibres sur le domaine public au coût du génie civil qui est au minimum de 150F le mètre (1000F en zone urbaine) ?

Si les télécommunications doivent jouer un rôle dans le développement, alors il apparaît nécessaire pour le politique :
  d’intervenir localement sur la définition et l’application des règles du jeu,
  de s’engager dans une politique d’aménagement en infrastructures.

De tels choix peuvent être considérés comme contestables, mais ils n’en restent pas moins légitimes.

Pour autant, cette légitimité se heurte très rapidement au droit. La loi de Juillet 96 a fixé un cadre et il y est notamment défini la notion de service universel. La collectivité voit son intervention limitée dans le domaine des télécommunications. De fait, on ne se trouve pas dans un domaine où il y a carence de l’initiative privée.

Quels sont en réalité les différents scénarios possibles ?

Scénario Partage du Domaine.

  Plus qu’un scénario, la gestion des droits de passage est une obligation pour la collectivité. Elle peut décider de limiter son action à ce niveau. Cela ne pose aucun problème pour une très grosse agglomération comme Paris où la concurrence s’exercera inéluctablement. Il en va différemment pour les autres collectivités.

  La collectivité peut, et la loi l’y encourage, favoriser le partage des infrastructures. France Telecom assure qu’il jouera le jeu mais ses concurrents restent sceptiques (ils ne croient surtout pas que cela puisse se dérouler dans des conditions normales). Il n’est pas plus question pour les différents acteurs de partager le domaine ferroviaire avec CEGETEL.

Scénario Infrastructure de Génie Civil.

  La collectivité peut envisager de valoriser un génie civil existant (réseau d’assainissement, réseaux de signalisation, ...) ou elle peut aussi aller jusqu’à créer une infrastructure de génie civil spécifique.
  Si la collectivité recherche dans un tel schéma, une rentabilisation de son investissement, il n’est pas sûr que les revenus provenant des opérateurs le permettent. Pour limiter cet investissement, Il est possible de ne construire que les artères concentrant le plus de trafic. Mais dans ce cas, quel est l’intérêt que la communauté se mêle de créer une infrastructure là où les opérateurs auraient pu le faire ?

Scénario Fibre Noire.

La création d’une infrastructure optique nécessite de disposer d’une infrastructure de génie civil existante ou à créer. Ce scénario correspond donc au scénario précédent avec la fibre optique en plus. Il n’y a aucun équipement actif et ainsi, ce scénario ne relève pas du droit des télécommunications. Ce scénario est notamment celui qui a été retenu par la ville de Stockholm qui constitue en Europe l’exemple le plus remarquable.

La Communauté Urbaine de Lyon (le Grand Lyon) avait imaginé une approche comparable et a lancé un appel d’offres de Délégation de Service Public. France Telecom a attaqué le projet au niveau du préfet du Rhône, lequel a consulté la DGCL. Devant l’ampleur de la réaction que cela provoquait, le Grand Lyon a retiré son projet. En réalité, ce projet aurait été plus convaincant s’il avait écarté toute hypothèse ou soupçon de reconstitution d’un monopole local.

Scénario Réseau Indépendant.

La constitution d’un réseau indépendant est basé sur les besoins internes à une communauté (préétablie) d’utilisateurs. Ce sont les GFU : Groupes Fermés d’Utilisateurs. Le réseau indépendant est alors construit avec des fibres propres et interconnecte les différents utilisateurs. Il est équipé de systèmes actifs qui sont gérés par les services télécoms et informatiques des structures utilisatrices.

Mais peut-on ainsi rassembler sur un même réseau indépendant toutes les structures publiques et para-publiques d’une ville ou d’une région ? Est-il normal de rassembler sur un même réseau les services de la ville, les musées, les bibliothèques, les établissements scolaires, les universités, les centres de recherche publics et privés (comme dans le réseau RENATER), les hôpitaux, le Conseil Général, le Conseil Régional, les différents établissements publics, le Ministère de la Défense, ... ?

Que reste-t-il comme marché pour les opérateurs privés dans une ville moyenne une fois qu’un tel réseau est constitué ? Le risque d’un réseau indépendant élargi (et qui est permis par la loi) est que se constitue bien au final un opérateur concurrent du marché, et qui, de surcroît, aura été financé par des fonds publics. L’étape suivante est certainement que cet acteur local qui sera devenu entre-temps une SEML, soit revendu en mal de fonds propres, à un prix dérisoire à un opérateur.

Scénario "Opérateur de service".

C’est certainement le scénario le plus risqué pour la collectivité. Dans le strict domaine des télécommunications, la collectivité ne peut qu’éventuellement intervenir au travers d’un tiers, telle une SEML. On sait pourtant qu’il sera impossible à une structure de ce type de suivre en terme d’investissement les contraintes d’environnement technologiques, et en fonctionnement, les exigences des clients. Ce scénario reste interdit en principe aux collectivités en France (Ce n’est pas le cas en Allemagne).

Scénario "Opérateur de Télédistribution".

Avec les services de télédistribution, les collectivités disposent d’une brèche. Contrairement aux services des télécommunications, elles peuvent effectivement dans ce cas concéder l’exploitation d’un service ouvert au public. En fait, elles vont favoriser le développement d’un acteur privé, qui va d’abord offrir des services de télévision câblée, mais qui ensuite, offrira des services de télécommunication.

Suite aux problèmes rencontrés par Le Grand Lyon, un groupe de travail a été constitué. Outre la DGCL, il rassemble notamment l’ART et le Ministère de l’Economie et des Finances.

Entre-temps, la position des collectivités s’est modifiée. L’option dominante peut être résumée comme suit :
  concevoir en le surdimensionnant, un réseau sur la base des besoins internes à la collectivité et aux communautés publiques et para-publiques,
  envisager l’utilisation du génie civil ou des fibres complémentaires par les acteurs du marché.

D’autres scénarios ont été élaborés. Le Grand Lyon a mis au point un système de convention de partage entre les opérateurs que certains jugent difficilement applicables. La Région Bretagne entend retenir un opérateur exploitant les réseaux des collectivités et organismes publics tout en participant en contrepartie des services offerts, à l’investissement consenti. Là aussi le schéma est sujet à caution : pour autant, la région doit s’impliquer du fait que contrairement à d’autres régions, il n’y a pas de support à des infrastructures alternatives (autoroutes, voies navigables).

Tout ceci ne remet pas en cause la prédominance des services et des contenus pour les utilisateurs. Mais croire que le développement des services est dissociable des contenus est une illusion. Preuve en est que les collectivités qui ont mené des projets de contenus ont généralement été amenées à traiter la problématique de l’infrastructure lorsque cela n’avait été fait. Bien entendu, il existe d’ores et déjà et il existera de nouvelles technologies notamment dans le domaine satellitaire et hertzienne qui modifieront l’organisation du marché. Pour autant, les opérateurs n’ont absolument aucun doute sur l’importance que représente pour eux un réseau d’infrastructure. Les milliards de francs qu’ils y consacrent en investissement en témoignent.

La DGCL prépare une circulaire qui tend à préciser les compétences des collectivités territoriales dans un sens très restrictif et certains pensent que seules les grandes agglomérations y trouveront leur compte.

Comment alors tous ces nouveaux services qu’on nous promet vont-ils réellement pouvoir se développer en harmonie avec la loi et au profit de l’activité des opérateurs et au final des usagers ?

C’est là une vraie question de nature politique dont on peut regretter qu’elle reste simplement traitée à un niveau technique et réglementaire.

Hervé Rannou 3 Juin 1998