Q. Assemblée nationale n° 51808 du 9 Octobre 2000 (page 5735) de M. SAINTE-MARIE Michel, Gironde, PS

M. Michel Sainte-Marie attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur sur la diffusion des comptes rendus de conseils municipaux en période pré-électorale. Il lui rapporte l’exemple d’un maire qui souhaite informer directement ses administrés des débats au sein de son conseil municipal. Pour ce faire, les services de la mairie se chargent de reproduire le compte rendu officiel du conseil municipal et assurent sa distribution par courrier chez les particuliers. En allant au-delà de l’obligation légale d’afficher en mairie le compte rendu du conseil municipal, cet élu se demande si sa démarche peut être assimilée à une opération de communication et, au-delà, à de la propagande électorale. En effet, seuls parmi les candidats à l’élection municipale ceux précédemment élus bénéficient de cette diffusion. Cette problématique peut s’étendre aux sites Internet municipaux diffusant les comptes rendus in extenso des réunions du conseil municipal. Aussi, il lui demande si ces démarches d’information et de transparence démocratique peuvent s’assimiler à une forme de propagande électorale et à ce titre être intégrées dans les comptes de campagne des candidats concernés.

Réponse publiée au JOAN du 27 Novembre 2000 (page 6752)

L’article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales prévoit que le compte rendu de la séance d’un conseil municipal est affiché sous un délai de huit jours. Aucune autre mesure de publicité n’est prévue, étant précisé que les séances du conseil elles-mêmes sont publiques et peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle. Un autre article précise que toute personne physique ou morale a le droit de demander communication et de prendre copie des procès-verbaux des séances du conseil municipal. La circonstance que la copie du compte rendu de la séance soit envoyée à chaque électeur de la commune intéressée n’est pas en soi, hors de tout contexte électoral, une irrégularité et peut être considérée comme une illustration concevable, même si elle est largement inhabituelle, d’une compétence de la collectivité, et en particulier du maire qui est chargé, en sa qualité d’exécutif de la commune, d’assurer la publicité de ce compte rendu. Or la jurisprudence considère constamment que les actes qui ne sont que l’exercice normal des compétences locales ou les actions de communication diligentées de manière régulière et ancienne dans le cadre de ces compétences et qui n’ont aucun lien avec une propagande électorale ne constituent ni des dépenses électorales ni des opérations prohibées par le code électoral.

Ainsi le Conseil constitutionnel a considéré que la distribution aux habitants des communes concernées du compte rendu de la réunion tenue par l’organe délibérant, en l’occurrence d’un district, par son contenu " administratif " et sa présentation " modeste " ne constituait pas une campagne de promotion publicitaire au sens de l’article L. 52-1 du code électoral (CC, décision n° 97-2260 du 15 janvier 1998, AN, Val d’Oise - 5e circonscription). La même analyse est faite en ce qui concerne les inaugurations, les manifestations sportives ou le fonctionnement normal du conseil municipal (CC, décision n° 97-2193 du 9 janvier 1998,AN, Aveyron, 3e circonscription).

Enfin, il paraît possible de considérer que la diffusion d’un compte rendu de séance d’un conseil municipal, si elle est dépourvue de commentaires polémiques ou d’une mise en valeur de l’action de la municipalité sortante, conserve un caractère de neutralité qui empêche de la qualifier de dépense faite en vue de l’élection dont le coût devrait être intégré dans le compte de campagne. Tels sont les principes généraux applicables, mais il convient d’adopter la plus grande prudence car chaque cas peut présenter des aspects très particuliers modifiant l’analyse susdéveloppée. C’est ainsi que, dans l’hypothèse envisagée par l’auteur de la question, le fait qu’il s’agit d’une première diffusion par courrier aux habitants de la commune du compte rendu de la séance peut inciter le juge de l’élection à la considérer comme une dépense faite en faveur d’un candidat à une élection puisque effectuée à une date proche du scrutin de mars 2001.

Auquel cas, la juridiction ne pourrait que sanctionner la méconnaissance de l’article L. 52-8 du code électoral qui prohibe le financement des campagnes électorales par une personne morale. Il apparaît, sous réserve de l’appréciation du juge, que de telles pratiques ne sont admissibles à l’approche d’un scrutin, sans risque de sanction, que si elles ont été initiées de longue date, si elles constituent une pratique courante et régulière et que la démarche est étrangère à toute stratégie de campagne électorale. L’usage d’un site Internet reproduisant les mêmes éléments ne conduit pas à une analyse différente de celle exposée précédemment concernant l’expédition d’un compte rendu sur papier.

Question écrite n° 18403 du 5 Aout 1999 (P# 2624)

M Alain Vasselle attire l’attention de M le ministre de l’intérieur sur l’initiative prise par une liste politique dans le cadre des élections européennes du 13 juin 1999 se traduisant par la mise en place de sa propagande et l’édition de bulletins de vote sur le réseau Internet. Ce nouveau mode de communication en direction de nos concitoyens augure de profonds changements dans le fonctionnement de notre démocratie et il apparaîtrait judicieux pour les futures consultations électorales de définir clairement la validité juridique de cette procédure pour le dépôt des bulletins de vote dans les mairies, sachant que dans ce domaine il convient d’appliquer les dispositions de l’article R 55 du code électoral. En conséquence, il le remercie à l’avance de bien vouloir lui indiquer la position ministérielle face à cette question d’actualité et lui préciser la nature et les perspectives de son action ministérielle afin que les maires ne soient pas confrontés, lors d’une campagne électorale future, à prendre des décisions improvisées ou éventuellement contradictoires entraînant ultérieurement des contentieux avec certains de nos concitoyens.

Ministère de réponse : Intérieur - Publiée dans le JO Sénat du 16 Septembre 1999 page (P# 3093)

Réponse. - L’élection des représentants au Parlement européen qui s’est déroulée le 13 juin 1999 a donné lieu à l’utilisation de bulletins de vote édités sur un site Internet dont la validité n’a pas été reconnue par la Commission nationale de recensement général des votes chargée de proclamer les résultats. La commission s’est fondée sur des dispositions propres à ce scrutin, tirées de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection susvisée et à son décret d’application n° 79-160 du 28 février 1979, la nullité de ces bulletins résultant de la circonstance qu’ils n’avaient pas été déposés par les mandataires représentant les listes dans chaque département et dont les noms doivent être notifiés au représentant de l’Etat. Ce raisonnement, qui a suscité un certain nombre de contentieux en cours d’examen par le Conseil d’Etat, juge de l’élection, ne concerne pas les autres élections politiques où s’appliquent essentiellement les articles L 58 et R 55 du code électoral, lesquels ne réglementent pas les modalités utilisées pour éditer et déposer les bulletins de vote de la même manière que les textes spécifiques au scrutin européen. Dès lors, l’utilisation d’un site Internet par des candidats à ces élections ne semble pas nécessiter de modification de la législation. La prochaine jurisprudence du Conseil d’Etat devrait clarifier cette matière.

Question écrite n° 41983 du 21 Février 2000 (p. 1113)

M. Pierre-André Wiltzer appelle l’attention de M. le ministre de l’intérieur sur le problème de la prise en compte des sites Internet des collectivités locales dans les dépenses de campagne.

La croissance exponentielle du réseau Internet crée une nouvelle configuration de la communication politique et institutionnelle qui représente autant d’atouts qu’elle soulève de difficultés. En vertu de l’article L. 52-1 du code électoral, à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire de la collectivité intéressée par le scrutin. Cette disposition s’applique à tous supports d’information, y compris Internet.

Or, s’il est relativement aisé de procéder à la comparaison du caractère promotionnel de journaux, d’une parution à l’autre, il s’avère très difficile techniquement non seulement de surveiller mais surtout de conserver toutes les images qui seront diffusées sur le site Internet d’une ville pour en mesurer l’éventuelle évolution d’octobre 2000 à mars 2001.

Par ailleurs, la plupart des villes petites et moyennes qui ne disposaient pas de site Internet, s’affairent pour en ouvrir un avant la période de référence fixée par l’article L. 52-4 du code électoral, de façon à ce que celui-ci soit réputé exister antérieurement à la période dite de campagne et ne puisse être financièrement imputé au candidat-maire sortant - voire lui valoir inéligibilité en application de l’article 52-8 du même code. Or, dans ce cas encore, il sera très difficile de soutenir que la création du site Internet ne représente pas une initiative de circonstance destinée à promouvoir l’image de la ville, de ses services et de ses réalisations.

Réponse publiée au JOAN du 3 Avril 2000 (p. 2220)

Dans une réponse à sa question écrite n° 7196 du 1er décembre 1997, le ministre de l’intérieur faisait savoir à l’honorable parlementaire que les dispositions du code électoral ne distinguaient pas explicitement l’utilisation du réseau Internet des autres moyens de communication employés par les collectivités publiques pour leurs besoins d’information et de promotion et que, par exemple, il était concevable de transposer au cas des sites Internet ouverts par les villes la jurisprudence relative aux journaux d’information municipaux.

Ainsi, dans chaque espèce qui pourrait lui être soumise et mettant en cause l’existence d’un site municipal ouvert sur le réseau Internet, le juge de l’élection rechercherait si la création de ce site peut être regardée comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la collectivité au sens de l’article L. 52-1 du code électoral ou si ce site a été utilisé pour les besoins de la campagne électorale d’un candidat à uneélection, pouvant ainsi constituer un avantage indirect prohibé par l’article L. 52-8 du même code. A une occasion, le conseil d’Etat a d’ailleurs pu appliquer ce raisonnement traditionnel au cas d’un site Internet pour considérer, en l’espèce, qu’il n’y avait pas méconnaissance des dispositions susvisées (CE, 2 juillet 1999, élections cantonales du Portel, req. n° 101622). Enfin, il est prévisible que la mise en place de ce site n’a pas influencé l’expression du scrutin en faveur d’un des candidats à l’élection concernée.

Question écrite n° 43425 du 20 Mars 2000 (p. 1752)

M. Pierre Albertini attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur sur l’application aux sites Internet des dispositions relatives au financement des campagnes électorales. En effet, s’il est évident que ces règles s’imposent à tous les supports de communication utilisés à des fins électorales, des difficultés d’interprétation peuvent être soulevées en ce qui concerne les sites indépendants tendant à promouvoir la gestion municipale. Par ailleurs, quel sera le traitement juridique réservé aux sites mis en place par les municipalités à l’occasion de la fête de l’Internet qui se déroulera les 17, 18 et 19 mars prochain, période durant laquelle les dispositions législatives susvisées s’appliqueront ? Cette question est importante, notamment pour les villes qui ne disposeraient pas d’un site ouvert avant le début de la période mentionnée au second alinéa de l’article L. 52-1 du code électoral.

Réponse publiée au JOAN du 15 Mai 2000 (p. 3021)

Les règles jurisprudentielles déjà dégagées pour d’autres supports ou outils de communication, tels que les publications municipales, sont applicables à la création des sites Internet et à leur contenu. Le second alinéa de l’article L. 52-1 du code électoral interdit, à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, c’est-à-dire à compter du 1er septembre prochain pour la période précédant les prochaines élections cantonales et municipales, toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité. La création d’un site Internet par une commune ne pourrait être concernée par ces dispositions que si la publicité faite autour de sa création lui permettait de toucher une très grande partie des électeurs concernés et si son contenu, plutôt que d’apporter des informations pratiques et objectives à la population, vantait les réalisations de l’équipe municipale sortante. Entoutétat de cause, la mise en place d’un site les 17, 18 ou 19 mars 2000 à laquelle fait référence l’auteur de la question n’entre pas dans la période d’interdiction de l’article L. 52-1 précité.

Question écrite n° 44087 du 27 Mars 2000 (p. 1952)

M. François Loos interroge M. le ministre de l’intérieur sur les conditions de mise en place des machines à voter. Ces machines électroniques permettent en effet de dépouiller très rapidement les opérations de vote. Elles offrent également la possibilité de mettre en évidence le vote blanc et par rapport à un vote traditionnel, ne séparent plus les votes blancs des votes nuls. Dans ces conditions, la mise en oeuvre de telles machines à voter serait implicitement la mise en place d’une procédure de vote tendant à reconnaître spécifiquement le vote blanc. Dans ces conditions, il l’interroge pour connaître le résultat des tests qui ont pu être menés à ce jour ainsi que les expériences menées dans les autres pays et les prévisions d’implantation de machines à voter en France.

Réponse publiée au JOAN du 15 Mai 2000 (p. 3022)

Le concept de machine à voter qu’évoque l’honorable parlementaire recouvre trois réalités différentes que sont le vote par Internet, le vote téléphonique et l’utilisation d’urnes électroniques installées dans les bureaux de vote. En l’état actuel des technologies, les deux premières solutions sont peu satisfaisantes, pour des raisons qui tiennent principalement à l’absence de certitude quant au caractère personnel du choix émis par l’électeur.

L’absence de passage dans un isoloir ne permet notamment pas de le protéger contre une éventuelle pression extérieure. De tels dispositifs offrent en outre des possibilités de fraude, dans la mesure où ils n’impliquent pas la comparution personnelle de l’électeur devant une autorité indépendante, d’où la possibilité d’y avoir recours pour faire voter des électeurs fictifs. C’est un constat analogue qui a conduit à la suppression du vote par correspondance par la loi n° 75-1329 du 31 décembre 1975. L’usage d’urnes électroniques semble plus pertinent. Leur usage avait déjà été prévu par la loi n° 69-419 du 10 mai 1969.

Cette expérience a été un échec en raison de défaillances répétées et d’un coût de maintenace très élevé. Les dernières machines de ce type ont disparu en 1986, alors même que les dix articles du code électoral qui y font référence demeurent en vigueur. L’article L. 57-1 du code électoral prévoit ainsi que le recours à de tels dispositifs peut être autorisé dans les bureaux de vote des communes de plus de 3 500 habitants figurant sur une liste fixée par décret en Conseil d’Etat. Les machines doivent avoir préalablement reçu l’agrément du ministre de l’intérieur, ce qui suppose qu’elles satisfassent à plusieurs conditions visant, notamment, à garantir le secret du vote.

La fiabilité accrue des matériels considérés et les expériences menées, depuis, dans plusieurs Etats de l’Union européenne, notamment en Belgique, aux Pays-Bas et en Espagne, ont conduit le Gouvernement à envisager les conditions d’une nouvelle expérimentation en France. Cette démarche s’appuie sur les avantages que peut présenter le vote électronique en matière de lutte contre la fraude électorale et de réduction de la durée des opérations de dépouillement et de centralisation des résultats. Il pourrait constituer en outre une réponse adéquate aux difficultés rencontrées pour recruter des scrutateurs en nombre suffisant. Le laboratoire national d’essais vient ainsi d’être saisi afin de déterminer les modalités techniques d’une éventuelle procédure d’agrément.

La généralisation rapide des machines à voter reste toutefois incertaine, puisque la procédure d’agrément n’est pas encore arrêtée et qu’il n’est pas assuré que les matériels proposés satisferont aux obligations fixées par la loi. Elle ne pourra intervenir, en toute hypothèse, qu’en concertation étroite avec les maires des communes concernées et à titre expérimental dans un premier temps. Plus encore, il importe de garder à l’esprit que le vote est l’acte central de la vie civique et qu’il se trouve entouré d’une symbolique que le recours aux urnes électroniques pourrait contribuer à banaliser. Ces considérations plaident pour une expérimentation prudente. Cette expérimentation permettrait en outre de comparer le coût de ces machines et l’ensemble des coûts générés par le processus électoral actuel.

Q. Assemblée nationale n° 49819 du 31 Juillet 2000 (page 4467) de M. BILLARD Claude,Val-de-Marne , PC

M. Claude Billard attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur sur l’absence d’un cadre minimal permettant aux communes de distinguer, à l’approche des élections municipales, entre les services qu’elles peuvent continuer de développer sur Internet, et ceux qui seraient susceptibles d’être assimilés à des dépenses électorales. Cette incertitude conduit actuellement de nombreuses communes à interrompre ou différer le lancement de services correspondant aux nouveaux besoins de participation à la vie locale liés au développement de cette technologie. L’existence d’une base légale de portée générale ne permet pas cependant de dégager une distinction pouvant jouer un rôle préventif dans cette matière nouvelle que constitue l’Internet.

Une interprétation des articles 43 et 43-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication incite à penser que la qualité de communication audiovisuelle pourra être attribuée dans de nombreux cas par le juge de l’élection aux contenus diffusés via Internet par les municipalités. Or, l’article L. 52-I, alinéa 1 du code électoral précise que l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdit pendant les trois mois précédant le premier jour d’une élection.

Enfin, au regard de l’alinéa 2 de l’article précité, il y a une prohibition de six mois pour toute imputation susceptible de promouvoir l’action de la gestion du maire. Mais cet alinéa ne définit que par défaut les contenus qui, à l’inverse de ceux visés par l’article L. 52-2, peuvent continuer à être développés.

Devant de telles incertitudes, il serait nécessaire d’indiquer avec précision, en fonction du contenu, ce qui pourrait relever de la catégorie de propagande électorale. Si la circulaire ministérielle, support traditionnel pour faciliter l’interprétation des textes par les différents échelons des pouvoirs publics semble peu adaptée, l’Internet a inventé de nouveaux instruments de régulation participative comme les FAQ (frequently asked question) qui font émerger des codes de bonne conduite. Il lui demande en conséquence s’il ne serait pas envisageable d’inciter la commission des comptes de campagne, dans l’hypothèse où cette dernière ouvrirait son propre site, d’y inclure une fonction d’observatoire des pratiques de communication municipale sur Internet qui exercerait une action de veille sur le réseau et pourrait formuler des recommandations à l’usage des élus.

Réponse publiée au JOAN du 27 Novembre 2000 (page 6750)

La question de l’honorable parlementaire évoque deux points différents, celui de la communication des collectivités locales sur des sites internet et celui de la propagande des candidats sur des sites du même type. La logique de notre législation conduit à bien distinguer les deux aspects, une collectivité locale ne devant pas, par les moyens publics, venir en aide à un candidat ou une liste de candidats. S’agissant de l’intervention éventuelle des collectivités locales dans les campagnes électorales, le code électoral édicte deux interdictions de portée différente. La première résulte du deuxième alinéa de l’article L. 52-8 qui prohibe tout financement d’une campagne électorale par une personne morale. La seconde découle du deuxième alinéa de l’article L. 52-1, auquel fait référence l’auteur de la question, par lequel sont prohibées, six mois avant le premier jour du mois d’une élection, les campagnes publicitaires tendant à vanter la gestion ou les réalisations d’une collectivité locale. Pour cette interdiction, peu importe le support utilisé. En dehors de ce contexte, c’est le principe de liberté de communication, dérivé du principe de liberté de la presse, rappelé par l’article L. 48 du même code, qui prévaut. Il découle de ce qui précède que c’est le contenu même de la communication qui permet de définir si celle-ci entre ou pas dans le champ de la prohibition précitée, lequel est défini relativement restrictivement. Par ailleurs, le dispositif du code électoral a vocation à s’appliquer à des élections aussi différentes par leur nature et leurs enjeux que des élections législatives, européennes ou municipales, qu’elles soient générales ou partielles.

On ne peut donc qu’être prudent quant aux sollicitations tendant à l’élaboration d’une sorte de catalogue officiel où figurerait ce qui est autorisé et ce qui est interdit alors même que cette analyse ne peut relever que de cas d’espèce, tout en s’inspirant du principe simple de neutralité des moyens publics.

S’agissant des restrictions apportées à la propagande des candidats, l’auteur de la question fait référence au premier alinéa de l’article L. 52-1 du code électoral qui, pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection, interdit à des fins de propagande électorale, tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle. Le législateur, dans cette période précédant immédiatement une élection, a souhaité donner un champ très large à l’interdiction de la publicité commerciale des candidats sur l’internet mais elle ne s’oppose nullement à ce que des candidats utilisent des sites de partis politiques ou créent leurs propres sites sur l’internet. Bien évidemment, le caractère de propagande d’un site ouvert par un candidat ou mis à sa disposition par un parti n’appelle pas les mêmes réserves que celui ouvert par une collectivité locale, puisqu’il est a priori financé par des recettes qui peuvent être légalement affectées à des dépenses électorales. La conséquence pratique de ce constat réside dans le fait que le coût de ce support de communication doit être retracé par le compte de campagne du candidat, soit qu’il dispose des pièces justificatives de la dépense (par exemple, des factures payées à un prestataire) soit qu’il estime l’avantage matériel qui lui a été consenti. Pour ce qui est de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, son rôle est défini par l’article L. 52-15 du code électoral et par la loi du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique. Ce texte lui permet d’intervenir directement dans les campagnes relatives aux élections puisqu’elle examine tous les comptes de campagne à l’exception de ceux déposés par les candidats à l’élection du Président de la République, où cette compétence est exercée par le Conseil constitutionnel. Elle intervient de façon nettement moins directe dans le contrôle de l’activité des partis et groupements politiques puisqu’elle ne contrôle alors que la régularité du dépôt de leurs comptes. En revanche, aucune disposition légale ne prévoit que cette commission puisse jouer un rôle dans la communication des collectivités locales. Mais bien évidemment la commission peut, à sa convenance, émettre les recommandations qu’elle estimerait les plus judicieuses à l’adresse des élus qui souhaiteraient disposer d’une information adaptée et actualisée sur des questions en rapport avec ses compétences.