Il apparaît sans doute naturel au Juge de l’élection qu’avec le temps le respect strict de la législation et de la jurisprudence soit la norme à suivre pour chaque candidat et les dernières décisions relatives aux élections de mars 2001 montrent clairement que les tolérances qui ont pu exister dans les premières années d’application de lois naissantes tendent maintenant à disparaître.

Aussi, l’un des objectifs majeurs de ce guide sera d’attirer l’attention du lecteur sur les points clefs qu’il doit impérativement connaître et respecter pour éviter toute mauvaise surprise lors de l’examen de son compte de campagne par l’autorité de contrôle et le Juge de l’élection.

Le candidat doit ainsi prendre en compte, dans son approche de l’élection, ces nouvelles "règles du jeu" qui rendent plus que jamais indispensables la nécessité :

  d’une préparation très en amont de l’élection : les restrictions apportées en matière de propagande électorale et le plafonnement des dépenses imposent au candidat, plus encore que par le passé, d’élaborer très tôt une stratégie de campagne précise et bien définie.

  d’une équipe de campagne, composée de personnes particulièrement compétentes et vigilantes pour garantir et contrôler la régularité de toutes les actions menées pendant et au terme de la campagne.

  d’une extrême rigueur dans la préparation et le suivi du budget de la campagne.

L’objectif de ce guide est de mettre en évidence les dispositions applicables aux prochaines élections législatives, en insistant sur les problèmes sensibles, de fournir les éléments ( jurisprudence, débats parlementaires...) utiles à l’interprétation et à l’application de la loi, et de proposer des outils pratiques susceptibles d’aider le candidat pendant sa campagne. Un point particulier des élections législatives de 2002 concerne leur juxtaposition avec la campagne des présidentielles. L’ensemble des candidats aura naturellement à cœur d’y participer mais ce faisant ils devront être attentifs à ne pas " polluer " par leurs actions soit leur propre compte de campagne, soit celui de notre candidat à la présidentielle.

Enfin, et ce dernier point n’est pas des moindres, la C.C.F.P ( Commission des Comptes de campagne et des Financements Politiques ) a engagé à la suite des élections générales de mars 2001 une réflexion qui a conduit à modifier ou à approfondir dans un sens plus rigoureux encore, certaines de ses interprétations sur la loi relative au financement des campagnes électorales. Ces dernières se reflètent dans la nouvelle " Notice d’information pratique " qui sera remise à chaque candidat par les préfectures.

Mais d’ores et déjà vous trouverez dans ce guide ces nouveaux éclairages qui obligent à repenser différemment certaines procédures dont chacun pouvait penser qu’elles étaient définitivement ancrées dans la pratique.

Du fait de ces nouveautés d’interprétation de la C.C.F.P par rapport aux élections antérieures, dont l’interprétation et l’application qui en seront faites par le Juge de l’élection sont incertaines, il est fortement recommandé de ne pas hésiter à s’entourer du maximum de conseils et de précautions.

LES DEPENSES ELECTORALES

Toute dépense engagée en vue de l’élection, au cours des douze mois précédant le premier jour du mois de l’élection et destinée à l’obtention de suffrages, doit être regardée comme une dépense électorale.

Toutes les dépenses doivent transiter par le compte bancaire du mandataire à l’exception de dépenses prises en charge par le parti.

Toutes les dépenses prises en charge par les formations politiques doivent figurer sur le compte de campagne du candidat.

Le montant des dépenses comprend le coût de la T.V.A ; elles doivent donc être intégrées pour leur valeur T.T.C..

Définir le caractère électoral ou non d’une dépense suppose de se poser la question suivante :

"En l’absence d’élection, cette opération aurait-elle été engagée ?".

Si la réponse objective est OUI, le coût de l’opération est en principe exclu des dépenses de campagne.

En cas de doute sur le caractère électoral ou non d’une dépense engagée en cours de campagne, il semble préférable d’inclure cette dépense dans le compte de campagne.

La réflexion doit être guidée par les critères de "pratique antérieure"- cette opération a-t-elle lieu régulièrement dans les mêmes conditions ? - et "objectif recherché" - cette opération concerne-t-elle l’information habituelle des électeurs de la circonscription ? Il convient par ailleurs de s’assurer si l’élection est ou non contestée auprès du Conseil constitutionnel, et d’obtenir communication des griefs si tel est le cas.

Les dépenses incluses dans le compte de campagne

Sont considérées comme des dépenses courantes de campagne, celles qui sont habituellement engagées dans le cadre d’une campagne électorale.

Il s’agit essentiellement de :

   frais d’impression, diffusion de tout document exposant le programme électoral destiné à assurer la promotion du candidat...,
  frais de communication - médias,
  frais de réception,
  frais de transport (dans la circonscription),
   locations ou acquisitions mobilières ou immobilières (pour le seul montant de la valeur d’utilisation du bien acquis),
  frais de fonctionnement,
  frais de personnel.

. La notion de valeur d’utilisation :

Doit être comptabilisée dans le compte de campagne la valeur d’utilisation des matériels utilisés pendant la campagne. Si le matériel est neuf, ce peut-être, par simplification, une valeur compensée égale au prix d’acquisition du matériel diminué de la valeur de cession ou de la valeur résiduelle au prix du marché. Pour les matériels d’occasion, il est nécessaire de déterminer une valeur d’utilisation. Ce peut être, par simplification, la différence entre le prix d’occasion initial (valeur du marché) et la valeur du bien après utilisation.

Pour ce qui concerne les avantages en nature de biens matériels mis à disposition , ces avantages doivent être évalués à la valeur d’utilisation en fonction d’une évaluation des différents prix du marché toutes taxes comprises.

La C.C.F.P. a exclu, depuis son origine, les avantages en nature fournis par le militantisme. Il s’agit le plus souvent du collage d’affiches, de tenue de permanence électorale, d’envoi de courrier etc... Elle demeure toutefois vigilante notamment en matière de collage d’affiches où le recours à des entreprises de travail temporaire a été remarqué. Si un poste de dépenses classiquement rempli ne l’a pas été par le candidat pour ces motifs (appel à militantisme), il conviendrait qu’il joigne à son compte une attestation dans laquelle il certifie avoir eu recours à des militants pour certaines opérations ( C.C., n° 93-1794, 16 décembre 1993 - A.N. Bouches du Rhône, C.C.F.P./AILLAUD).

En revanche, depuis les élections cantonales et municipales de 2001, la CCFP accepte l’imputation dans les dépenses du compte de campagne des honoraires versés à l’expert comptable.

LA PRESENTATION FORMELLE DU COMPTE DE CAMPAGNE

La loi prévoit désormais expressément que le compte de campagne doit être équilibré. Il peut toutefois présenter un excédent mais, en aucune façon, ne doit présenter un déficit.

Il importe de n’oublier aucune recette, ni dépense.

Dans cette perspective, la meilleure démarche à adopter est sans doute celle qui consiste à distinguer deux types de recettes-dépenses :

A) - Les recettes et dépenses figurant sur le compte bancaire unique du mandataire et faisant donc l’objet d’un flux financier.

B) - Les recettes et dépenses devant figurer sur le compte de campagne et ne faisant l’objet d’aucun flux financier.

A) - Recettes et dépenses, objet d’un flux financier

Doivent être reportées sur le compte de campagne les dépenses correspondant aux décaissements et les recettes correspondant aux encaissements, l’ensemble figurant sur le compte bancaire unique.

Toutes les dépenses inscrites dans le compte de campagne doivent être prouvées. Seront, en conséquence, jointes à ce compte toutes les pièces justificatives conservées par le mandataire financier. Il pourra s’agir de factures, d’attestations, de tickets de caisse et de reçus de cartes bancaires, etc...

L’identification des recettes est plus aisée : les versements seront établis par les relevés de compte bancaire du mandataire financier. Les dons des personnes physiques sont répertoriés sur une liste dont un formulaire est fourni avec le compte de campagne par la C.C.F.P..

La C.C.F.P. a exprimé le souhait de voir les candidats produire la photocopie de tous les chèques de dons et autres recettes, d’un montant supérieur à 150 euros qu’elle qu’en soit l’origine. Les relevés bancaires du compte du mandataire et les bordereaux de remises de chèques et espèces doivent être joints au dépôt du compte de campagne.

A ces montants, doivent être également rajoutées des dépenses et recettes qui ont fait l’objet d’un mouvement financier postérieur :

. les dépenses réglées par le mandataire, au plus tard, au jour du dépôt du compte de campagne, mais non encore débitées de son compte (chèques émis mais non encaissés par les bénéficiaires),

. les promesses de dons encaissées postérieurement à l’élection mais, au plus tard, au jour du dépôt du compte de campagne.

B) - Recettes et dépenses ne faisant pas l’objet d’un flux financier

Nous avons vu précédemment que certaines dépenses et recettes ne figuraient pas sur le compte du mandataire. Il est indispensable d’en dresser la liste exhaustive car ces mouvements, à partir du moment où ils sont qualifiés de recettes et dépenses électorales, doivent être impérativement reportés sur le compte de campagne.

Il s’agit essentiellement :

  des dépenses réglées directement par le parti,
  des dons et avantages en nature consentis par une personne physique ou par le parti et qui n’ont pas fait l’objet d’un mouvement financier.

Ces dons et avantages doivent être portés à la fois en recettes et en dépenses pour un montant identique .

En effet, par exemple :

Le don, par un commerçant personne physique, de boissons pour l’organisation d’un cocktail de campagne constitue un don en nature, donc une recette. Mais ce don doit faire l’objet d’une évaluation puisqu’il participe aux dépenses de la campagne du candidat. Si le candidat n’avait pas reçu ces boissons, il aurait dû les acheter et, par conséquent, intégrer la facture correspondante dans ses dépenses de campagne.

La justification des dépenses prises en charge par le parti se fera par la production de copies des factures acquittées par le parti. Des attestations devront être fournies notamment pour expliquer la clef de répartition de l’apport de la formation politique pour la prise en charge globale d’une dépense engagée pour plusieurs candidats d’une même région. (C.C. n° 93-2018, 14 décembre 1993, A.N. Seine Maritime, 6e circ., C.C.F.P. c/GUERET).

Les avantages en nature du candidat, du parti ou d’une personne physique font l’objet d’attestations émanant soit du donateur soit du fournisseur justifiant l’évaluation monétaire de l’avantage. En cas de difficulté, il serait judicieux de se rapprocher de l’expert comptable.

Il appartient au candidat d’être extrêmement attentif à l’évaluation de ce type de dépenses de façon à ne pas rencontrer de surprise désagréable lors de l’établissement du compte de campagne (dépassement du plafond).

Il est important d’insister sur la notion d’exhaustivité du compte de campagne : le compte doit retracer la totalité des dépenses et recettes de la campagne.

En tout état de cause, la C.C.F.P. peut réévaluer ou réintégrer d’office des dépenses et des recettes dans le compte de campagne (si elle trouve que des dépenses ont été omises, minorées ou sous évaluées). La commission peut également, suite à une procédure contradictoire, décider de réformer ou de rejeter le compte.

Dans sa notice relative aux élections législatives de 2002, elle précise qu’elle n’acceptera dorénavant aucune modification des dépenses déclarées par le candidat et qu’en outre toute omission de dépense dans le compte de campagne pourrait la conduire à rejeter ce dernier.

Avant d’aborder le chapitre relatif au dépôt du compte et à ses événements postérieurs, il est utile de consacrer un chapitre propre aux moyens de propagande.

MOYENS DE PROPAGANDE

Site internet de la fédération du P.S

L’utilisation du site de la fédération par un candidat pour mener sa campagne constitue un avantage en nature. Cet avantage devra donc être évalué et intégrer dans le compte de campagne.

Sites internet de soutien/sites de sections

Le candidat devra être très vigilant aux sites de soutiens qui pourraient apparaître ici ou là au cours de sa campagne, et plus particulièrement en provenance d’une ou de plusieurs sections.

Pour mémoire, la section n’est pas considérée comme un parti et donc ne peut aider financièrement le candidat. Ce dernier doit donc :

  soit donner son accord à la section pour le soutenir et l’ensemble des coûts engagés par la section à ce titre devra être réglé par le mandataire financier.

  soit demander fermement à la section de ne pas ouvrir de pages web destinées à appuyer sa campagne électorale.

Précautions importantes :

  Le candidat qui aura ouvert une ou plusieurs pages web ( que ce soit sur son site propre, sur un site spécifique, sur celui de la fédération ou tout site de soutien ) devra impérativement au plus tard la veille du scrutin à zéro heure, éliminer du site les pages en question comme il est d’usage pour la propagande papier.

  Le candidat qui désire ouvrir un site spécifique à sa campagne devra, dans la mesure du possible, obtenir plusieurs devis ( 3 est un nombre idéal ), pour palier à toute question ultérieure sur la notion de prix du marché.

  Le candidat devra s’interdire tout pont, liaison ou fenêtre en relation avec un autre site et notamment avec un site de collectivité publique, qui aurait vocation à promouvoir l’image , le bilan ou encore le programme du candidat.

  Le candidat devra enfin porter une attention toute particulière à son plafond de dépenses pour éviter tout désagrément ultérieur !

LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES

Les dons provenant d’une personne morale de droit privé ou de droit public sont strictement interdits. Si l’interdiction des dons monétaires ne soulève pas de problème particulier, les dons et avantages en nature doivent faire l’objet d’un développement spécifique car leur analyse est à l’origine de nombreux contentieux.

Dans les faits, le problème se pose avec les relations qu’entretient le candidat avec les collectivités locales. Une collectivité locale est une personne morale de droit public qui ne peut, en aucun cas, participer au financement de la campagne. L’objectif de cette interdiction est ainsi d’éviter que, sous couvert de promotion d’une collectivité, soit assurée, sur fonds publics, la promotion de l’exécutif de la collectivité.

Or, la collectivité locale et ses émanations (journaux, associations...) sont, par définition, des acteurs de la vie publique qui ont, entre autres vocations, d’entretenir les relations avec les administrés. Ils disposent donc d’un moyen d’expression privilégié qu’il est tentant d’utiliser pour aider le candidat.

Attention :

L’utilisation de ces modes de communication pour aider le candidat constitue un avantage en nature assimilable à un don, lequel don provenant d’une personne morale de droit public est absolument interdit.

Il convient, en conséquence, d’être très prudent car l’appréciation du caractère électoral ou non de ce type de communication est extrêmement subjective.

Par prudence : Le candidat qui aura recours à ce mode de communication réglera la dépense au prix du marché et intégrera cette dernière dans son compte de campagne. En effet, si les dons sont interdits, rien n’interdit au candidat d’entretenir avec la collectivité une relation client/fournisseur.

Le législateur a créé une interdiction supplémentaire qui s’adresse cette fois directement aux collectivités locales.

L’article 52-1 du code électoral interdit l’organisation d’une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin et ceci à compter du premier jour du sixième mois précédent le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections.

Si de telles campagnes sont établies, la C.C.F.P. interrogera la candidat sur le montant de l’opération et sa source de financement afin de vérifier que ses données ont été exactement intégrées au compte de campagne.

Ce texte n’entend pas empêcher les collectivités d’accomplir les missions d’information qui leur incombent. Il cherche à restreindre les campagnes de promotion publicitaire pour le candidat sortant.

Un maire ou un président de Conseil général qui se présente aux élections législatives doit être particulièrement vigilant et éviter, dans les six mois précédant l’élection législative, toute action qui pourrait être assimilée à de la promotion de ses actions en tant que maire ou président du Conseil général.

Aux termes d’une jurisprudence du Conseil d’Etat, un candidat à sa propre réélection ne pouvait, même en finançant régulièrement sur ses fonds personnels des dépenses de propagande électorale, procéder à une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité dont il est l’élu, sauf à encourir le risque de voir son élection annulée en cas de faible écart de voix (CE, 2 octobre 1996, n° 173859, élections municipales de BASSENS).

Une disposition législative interprétative de l’article L.52.1 al.2 a contredit cette dernière interprétation : dorénavant, le candidat peut réaliser un bilan de mandat à condition que la dépense correspondante soit financée régulièrement et inscrite dans son compte de campagne.

LES MEDIAS

Le principe de la liberté de la presse Aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit ou ne limite les prises de position politique de la presse dans les campagnes électorales. Le principe de la liberté de la presse, telle qu’elle est organisée par la loi du 29 juillet 1881, a été rappelé à plusieurs reprises par le Conseil d’Etat. Toutefois, l’article 1er de la loi du 30 septembre 1986 dispose que "l’exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise par [...] le respect du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion".

Les limites apportées à la propagande politique

"Les émissions publicitaires à caractère politique sont interdites" (article 22 de la loi du 15 janvier 1990).

Il s’agit d’une interdiction d’ordre général et permanent.

Les limites apportées à la propagande électorale

L’article L.52-1 restreint également le champ de la communication à des fins électorales, par une voie de presse ou moyen audiovisuel, trois mois avant l’élection, en généralisant cette interdiction à tout candidat.

Est interdite, dans les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection et ce jusqu’à la date du tour du scrutin où elle est acquise, l’utilisation à des fins de propagande électorale :

- de tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle,

- de tout affichage relatif à l’élection en dehors des panneaux officiels,

- de la mise à disposition par un candidat ou une liste de candidats d’un numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit.

Pendant la période de campagne officielle, toutes distributions de tracts, d’envois à domicile de tracts et plaquettes publicitaires, à des fins électorales, sont interdites.

Pour les élections législatives, la campagne officielle est ouverte à partir du vingtième jour qui précède la date de scrutin (article L 164 du code électoral).

LA COMMUNICATION DU PARTI

La communication du parti dans son caractère politique est autorisée pendant toute la période relative à la campagne électorale.

Les journaux, tant du siège national que des fédérations, voire des sections, dans la mesure où ils conservent leur contenu d’informations générales à caractère politique, ne sont pas assimilées à de la propagande électorale.

Toutefois, si leur contenu venait à être modifié pour exprimer un appel explicite au vote du candidat X ou du candidat Y, alors les dépenses en question devront être intégrées au compte de campagne du ou des candidat(s) concerné(s).

En conclusion, les dépenses engagées par une formation politique en vue de renforcer, par une campagne nationale, son image dans la population ne sont pas à imputer aux comptes de campagne des candidats de ce parti dès lors que ces dépenses ne sont pas exposées directement à leur profit.