Les années 1997-2002 resteront, dans l’histoire de notre administration, comme la période charnière où les services publics ont basculé dans la société de l’information. Les services en ligne, l’usage des messageries par les agents ou l’équipement informatique des postes de travail sont passés d’un état marginal - réservé aux spécialistes ou à l’élite - à une situation normale au sein de chaque administration :

1997 2001 Croissance
Postes de travail 450 000 675 000 +50%
Intranet 14 000 344 000 x 24
Messagerie internet 11 000 297 000 x 26
Accès web 7 500 200 000 x 26

A cette période ont correspondu des objectifs simples et mobilisateurs, qui se ramènent essentiellement à "tous en ligne !". Conçu pour permettre à la France de rattraper son retard, ce slogan ne correspond plus - et c’est naturel - à la période qui s’ouvre.
Employées en vue de la satisfaction des besoins des citoyens, les technologies de l’information sont en effet un vecteur de réforme des organisations administratives, et un levier d’une légitimité réelle des services publics auprès des citoyens et sur tous les territoires. Cela suppose de les tenir, non pour un élément de modernisation apparente de l’État, mais comme le levier d’une transformation radicale de la relation entre la société qui tient à ses services publics et l’ensemble de l’appareil administratif français.
Une dynamique est lancée ; elle repose sur les exigences renouvelées à l’égard d’une administration que les usagers voudraient plus transparente, rapide, efficace, accessible, simple, etc. Parallèlement, les administrations et notamment les agents publics expriment un réel intérêt pour les technologies de l’information. Ils se les approprient, en bénéficient dans leur travail, en apprécient la capacité à décloisonner les services, à faire évoluer les hiérarchies, en perçoivent l’intérêt pour les usagers.
Mais l’écart est encore grand entre des consommateurs de plus en plus détenteurs de pouvoir dans la société de l’information et des usagers qui constatent que l’administration n’est pas naturellement portée à se mettre à leur service. Malgré cette dynamique positive due à l’action gouvernementale, les espoirs fondés sur les technologies de l’information pour la réforme de l’État sont loin d’être satisfaits.

Au moment où l’administration électronique devient une réalité, elle ne peut plus servir de mot d’ordre. Il s’agit à présent d’inventer de nouveaux services publics, de transformer ceux qui existent et de mettre les technologies de l’information et de la communication au service d’une réforme de l’Etat qui soit de gauche.

Pour prendre en compte les immenses possibilités qui nous sont ouvertes par le progrès technique, on ne peut se satisfaire de programmes qui consistent encore à peu près partout à plaquer les technologies de l’information sur les services publics existants - en espérant que des adaptations marginales des processus de production et de l’organisation du travail suffiront à obtenir des gains de productivité conséquents.

Notre choix n’est pas celui du moins d’État par la magie de l’informatique et des réseaux. Les discours sur le " moins d’Etat " ne se développent que là où les services publics paraissent inefficaces, soit qu’ils le soient effectivement - et alors les outils de la société de l’information peuvent remédier à cette inefficacité si l’on reconstruit autour d’eux les processus de travail de l’administration en question - soit qu’ils semblent inefficaces aux usagers faute d’information sur le sort réservé à leur démarche - et alors les outils informatiques et l’internet permettent d’améliorer grandement l’information des usagers sur leurs dossiers en cours.

Notre choix est celui d’un État interactif au service des choix des citoyens, des acteurs socioéconomiques, c’est-à-dire d’un État utile à l’égalité des choix et des besoins de chacun.

L’administration électronique a un contenu politique
La recherche de ces nouveaux objectifs nécessite de sortir du pseudo-déterminisme technique qui a marqué jusqu’ici l’essentiel du discours politique, que ce soit en bien - pour ceux qui voient dans les technologies de l’information et de la communication le salut des services publics, sinon de l’humanité - ou en mal - pour ceux qui estiment qu’informatisation rime avec déshumanisation.

Ces discours naïfs conduisent à la fois :
• à surestimer les capacités intrinsèques des TIC à transformer " naturellement " le fonctionnement des services publics (pour le meilleur ou le pire),
• à sous-estimer la place à leur attribuer dans les réformes.

Ils conduisent de surcroît à privilégier les réalisations coûteuses aux effets de transformation sociale douteux sur les avancées réelles et concrètes. Ainsi, la généralisation de la visioconférence - dont la capacité de transformation sociale n’est pas avérée - semble parfois plus au cœur du débat public que les usages socialement innovants du courrier électronique et des outils asynchrones de travail coopératif. Il faut inverser cette tendance et privilégier systématiquement les projets qui ont un effet social avéré.

L’usage des technologies de l’information et de la communication (TIC) au sein des administrations doit donc traduire nos priorités politiques en matière de services publics, ainsi que les méthodes que nous voulons voir adoptés dans leur conception, leur production, leur distribution et leur contrôle. Par exemple, l’impératif de garantir la sécurité alimentaire se traduit par des systèmes informatisés de traçabilité animale ; la mise en place de la couverture maladie universelle implique l’émission de nouvelles cartes Sésame Vitale ; la réforme de la fiscalité passe par la convergence des systèmes d’information concernés.

L’objectif : donner le pouvoir à l’usager des services publics

La société de l’information accentue la demande croissante d’autonomie des individus et la pression des entreprises à obtenir des services de l’administration. La relation traditionnelle d’assujetti de l’usager aux demandes et formalités de l’administration sera de moins en moins bien vécue. Grâce au développement des réseaux informatiques dans l’administration à l’effort fourni en faveur de l’accès et de la transparence, ce sont les besoins des usagers qui doivent occuper la place centrale. L’administration doit devenir un fournisseur de services et de droits, capable d’une relation personnalisée et d’un traitement des dossiers transparent et accéléré, et non le lieu de concentration des contraintes et des obligations.
Cette transformation suppose une réorganisation profonde de l’administration. L’organisation verticale par segment de compétences, par tradition administrative, par échelon de compétence, etc. ne correspond plus à la demande de la société et des citoyens. Le partage d’information, le travail en réseaux, la disponibilité des points d’accès, toute la réorganisation administrative grâce aux technologies de l’information doit pouvoir répondre aux projets des citoyens et des entreprises.

Celui qui veut voyager, inscrire ses enfants à l’école et à des activités extra-scolaires, celui qui veut connaître ses droits sociaux, obtenir des remboursements de soins, celui qui crée une entreprise, exporte, etc. doivent trouver un service public simple d’accès compétent et disponible et non multiplier les démarches.

Les technologies de l’information le permettent, si l’administration se réforme par projet au service de la société et des citoyens. Cela nécessite la mise en place d’un guichet virtuel polyvalent accessible de tous points du territoire, la création de centres d’appels et l’organisation en réseau de l’accueil téléphonique, une organisation des circuits d’information en fonction des demandes des usagers, des garanties de protection des données personnelles, des processus de traitement personnalisé et accéléré.

Moderniser les services publics, et non contre les services publics

Les TIC doivent permettre de rapprocher les Français de leurs services publics. Elles sont, en effet, avant tout un moyen d’abaisser considérablement le coût de l’interaction entre les personnes. Par la messagerie électronique, on peut informer rapidement des dizaines de personnes en quelques instants ; par les outils de groupware, une personne peut tenir à jour un dossier pour des centaines de participants ; par les systèmes informatisés de gestion, on peut créer des tableaux de bords en temps réel, etc.
A l’horizon 2005, toutes les informations, toutes les données, tous les processus qui composent les services publics, seront en ligne. Dès lors, les transformations sont possibles partout où l’interaction entre les personnes manquait, se faisait mal ou rarement. Or le premier endroit où cette interaction se fait mal, c’est entre les usagers et les administrations.
De ce déficit dans l’interaction découle l’actuel procès en efficacité de la puissance publique : parce que les citoyens ont compris qu’ils n’étaient plus soumis à la raison d’Etat (l’alternance leur ayant montré que cette dernière variait), parce qu’ils ne font plus confiance aveuglément à la puissance publique (parce que les affaires ont dégradé l’image des élus et des gouvernants), la possibilité du contrôle (direct ou délégué) par l’usager doit être la règle dans l’action des services publics.

Le Compte citoyen, brique de base de l’ensemble des services publics

Pour les usagers, la relation avec les services publics reposera sur un " compte citoyen " sécurisé qui référencera l’ensemble des informations, des services et des données émanant des ou nécessaires aux services publics. Outil de transparence de l’administration, et non de l’usager, au service du citoyen, ce compte lui permettra de connaître l’état de l’ensemble de ses démarches, de planifier les démarches futures, de contrôler l’utilisation faite par les administrations de ses données personnelles, d’autoriser les accès par les administrations à ces mêmes informations, etc.
Les futurs téléservices publics doivent respecter les valeurs de la République. Ainsi, la seule limite à la transparence de l’action publique doit être la protection des individus. Réciproquement, des frontières étanches doivent délimiter de manière claire et assumée les ensembles de données qui ne doivent pas être rapprochés.

Les citoyens sont légitimement inquiets des nouvelles possibilités de fichage, de traçage ou de contrôle qui peuvent surgir, si l’on n’y prend garde, d’une utilisation abusive des outils de la société de l’information. S’il ne faut pas se tromper de débat - la CNIL qu’il faut renforcer garantissant que nul big brother ne puisse se mettre en place -, les choix en matière d’administration électronique doivent systématiquement respecter, et souvent renforcer, la protection des données personnelles. Parce que ces choix toucheront à la manière de vivre ensemble dans la cité numérique, ils ne doivent pas être "technocratiques ", sous peine d’aboutir à l’échec des solutions mises en œuvre. Un débat public doit être engagé puis maintenu pour définir, trouver et faire évoluer les moyens de garantir ces protections.

Ces nouveaux services nécessiteront sans doute des modifications réglementaires ou législatives, non pas pour mettre en cause les principes de la protection des données personnelles, mais au contraire pour mieux les garantir dans la société en réseau.

Inscrire nos principes dans les choix techniques

L’Etat doit conserver la maîtrise des systèmes d’information sur lesquels reposent les services publics. Les solutions techniques mises en œuvre sont naturellement concernées par cet impératif, car c’est sur elles que reposent organiquement l’autonomie et la liberté de chaque citoyen : il est donc essentiel que nul groupe social ou économique ne puisse les contrôler seul.

Se contenter de formuler des objectifs et de déléguer globalement leur mise en œuvre - par exemple au secteur privé - reviendrait à renoncer à terme à des garanties qui fondent la démocratie. C’est aujourd’hui dans les systèmes d’information que résident les garanties d’égalité de traitement, de transparence des choix, de protection des données personnelles ou de responsabilité des décideurs.

L’Etat doit donc conserver - et parfois acquérir - la compréhension et la maîtrise des systèmes d’information sur lesquels reposent les services publics. A défaut, on verrait la décision publique s’écarter toujours plus des citoyens, ses processus devenir de plus en plus opaques. Au final, le divorce des Français avec leur Etat serait intégré dans la fabrique même des réseaux et des systèmes d’information publics.

Pour cette raison également, la France doit se conformer aux standards techniques internationalement reconnus dans la mise en place des systèmes d’information publics. Elle doit également jouer un rôle actif dans l’évolution de ces standards et favoriser leur essor.
De même, elle doit favoriser le développement des logiciels libres qui donnent une réalité technique opérationnelle aux standards ouverts et sont, de surcroît, le meilleur moyen de prendre en compte le caractère de bien non rival d’un logiciel pour donner au plus grand nombre la possibilité d’accéder aux services de la société en réseau.

Au-delà, il convient de garantir un droit à l’interopérabilité, c’est-à-dire le droit pour chaque opérateur d’un système technique de chercher l’interopérabilité avec des systèmes tiers, notamment en se faisant communiquer - éventuellement moyennant contrepartie - les caractéristiques techniques d’interfaces utilisées par ces derniers. Ce droit doit être reconnu et inscrit dans la loi. De cette manière, on s’assure de la non-divergence des systèmes d’information publics.

Une administration à accès pluriel

La modernisation par les technologies de l’information ne doit pas se réduire à l’Internet, qui ne peut être que la partie apparente. L’informatisation des traitements et la densité des réseaux informatiques, dans le respect rigoureux des principes de protection des données personnelles, n’est pas terminée. Cette modernisation doit conduire - en termes d’emplois, d’accès, d’heures et de jours d’ouverture des guichets - à mobiliser les services publics et les agents auprès du public des citoyens et de tous les acteurs socio-économiques.
Cette modernisation doit concourir à l’équilibre des territoires. Grâce aux réseaux informatiques, le guichet administratif peut être à proximité des citoyens et non centralisé dans la région parisienne ou dans les préfectures. Grâce aux outils en ligne, chaque guichet peut délivrer l’ensemble de la gamme des services publics. Il faudra également en tirer les conséquences en termes de formation des agents d’accueil des services de l’Etat, ainsi qu’en termes de répartition des rôles entre eux et les agents des collectivités territoriales - et en premier lieu des mairies -, de complémentarité avec les intermédiaires citoyens, sociaux ou économiques qui concourent à la distribution des services.

Cette modernisation des modes d’accès doit être complète et donner le choix à l’usager de son mode d’interaction avec les administrations : guichets physiques, au téléphone, accès en ligne, accès postal. Bien évidemment, les étapes successives d’une démarche se feront en utilisant des médias différents - découverte par courrier, préparation sur un logiciel spécialisé, démarche proprement dite au téléphone, suivi de dossier par SMS, stockage du résultat en ligne, par exemple.

Associer les citoyens aux services publics

La diminution des coûts de l’interaction est souvent décrite comme un facteur de désintermédiation. S’agissant des services publics, il s’agit cependant moins de supprimer que de renouveler les intermédiaires pour satisfaire la demande des citoyens pour disposer de plus d’autonomie, de transparence et de contrôle dans les processus administratifs.
C’est peut-être là que réside le plus grand clivage entre la droite et la gauche sur la réforme de l’Etat : pour la droite, ces nouveaux intermédiaires peuvent - doivent - être des prestataires privés, parce qu’il convient de réduire la place non pas de l’Etat, mais des services publics, dans la société.

Pour nous, il est possible aujourd’hui de transformer et de multiplier ces intermédiaires afin de renforcer - et parfois de rétablir - le lien social local. Il s’agit alors de construire une nouvelle intermédiation entre les citoyens et les services publics :

• pour prendre en compte le rôle essentiel de l’usager dans la production du service public lui-même : doté des outils de la société en réseau, le citoyen voit sa capacité d’agir démultipliée ; on peut sortir du modèle de l’assujettissement à l’impôt et de la fourniture de services. Par exemple, les allers-retours entre l’administration et les usagers nécessaires à une démarche seront accélérés et simplifiés par l’utilisation du " compte citoyen ".

• pour faciliter les contrôles citoyens de l’action publique : par la transparence et l’accessibilité en ligne des données, bien sûr, mais également par le soutien financier aux centres d’expertise indépendants. Le rôle des élus est ici crucial, car ils représentent la légitimité démocratique.

Transformer les rapports sociaux au sein des administrations

Enfin, les technologies de l’information et de la communication doivent transformer les rapports sociaux au sein même des administrations. Cela passe avant tout par des évolutions nécessaires dans la relation hiérarchique, dans la gestion des compétences, dans la responsabilisation des agents publics.

A cette fin, le dialogue social doit devenir une composante essentielle des systèmes d’information publics tout comme, réciproquement, les systèmes d’information doivent devenir un sujet du dialogue social.

Cela implique notamment que les mécanismes de représentation des agents bénéficient de nouveaux moyens techniques, afin de rapprocher les représentants de leurs mandants et de permettre à chacun de constater l’utilité et l’efficacité du dialogue social. A défaut, il en ira de la démocratie sociale comme de la démocratie citoyenne : le sentiment de l’impuissance croîtra, pour le plus grand bénéfice des ennemis de la démocratie.

La dématérialisation complète des élections des représentants du personnel au sein des administrations serait une mesure symbolique de cette évolution.

Cinq Projets prioritaires

Pour mettre en œuvre ces orientations, l’administration électronique doit devenir une priorité politique du gouvernement. Il convient en premier lieu de définir trois projets interministériels structurants :

• La généralisation des téléservices publics dans toutes leurs dimensions d’ici 2005

• L’évolution de www.service-public.fr vers un système de gestion du " compte citoyen " interfacé avec l’ensemble des téléservices publics. Le gouvernement a pris, en la matière, les initiatives permettant de lancer ce chantier. Pour autant, la constitution d’un projet interministériel et les choix fondamentaux de fonctionnement de ce système reviendront au prochain gouvernement ;

• La définition d’un bureau virtuel pour chaque agent public lui permettant le travail à distance, le travail en équipe projets et l’accès à l’ensemble de son environnement de travail et de gestion.

Ces projets doivent être menés au niveau interministériel. Il apparaîtrait pertinent que des structures pérennes munies d’une autonomie suffisante (GIP ou EPA) soient définies pour les gérer.
Par ailleurs, le droit à l’interopérabilité et le recours systématique aux systèmes ouverts doit faire l’objet d’une transcription dans notre droit, qui pourrait être de niveau législatif.

Enfin, les personnels qui créent et gèrent l’administration électronique doivent être organisés et gérés d’une manière qui permette le développement rapide de ces nouveaux outils. Le rapport Pour une administration électronique citoyenne de Thierry CARCENAC proposait ainsi des évolutions statutaires et indemnitaires importantes : il est urgent de les mettre en œuvre.

Vers un ministère du service public

L’utilisation croissante des technologies de l’information et de la communication dans les relations entre les usagers et les administrations met en lumière une demande de plus en plus forte des usagers des services publics : les usagers ne souhaitent plus faire eux-mêmes la liaison entre les différentes administrations traitant leur dossier ; ils ne veulent pas pour autant perdre tout contrôle sur les échanges les concernant que les administrations ont entre elles. Cette demande d’un service intégré et personnalisé s’exprime d’ailleurs aujourd’hui autant, sinon plus, au guichet que sur internet.
C’est parce que les TIC permettent la séparation du front office (les guichets) et du back office (les administrations de gestion) qu’elles autorisent la réorganisation du front office par catégorie d’usagers (grandes entreprises, PME/PMI, professionnels, associations, citoyens, etc.) et permettent de satisfaire la demande d’intégration qui s’exprime aujourd’hui.
A défaut, et à mesure que le secteur privé répond à une exigence équivalente à travers ce que l’on appelle la " gestion de la relation client ", l’exaspération des usagers irait croissant vis-à-vis d’administrations qui seraient incapables de garantir un service " sans couture ". Cela renforcerait in fine les adversaires du service public, le procès en légitimité se nourrissant, dans l’opinion, du procès en efficacité fait aux administrations.

L’intégration par les systèmes d’information des divers " guichets " (virtuels ou physiques) des administrations est de surcroît le moyen de rendre enfin polyvalents des guichets administratifs qui sont aujourd’hui spécialisés sur des " silos " étroits de services. Cette polyvalence est à son tour la seule manière de garantir - à un coût supportable - le maintien et le renforcement, là où c’est nécessaire, de la présence des services publics sur le territoire.
Cette idée n’est pas neuve : c’est celle qui sous-tendait les maisons de service public. Mais, à défaut de systèmes d’informations ouverts et partagés entre administrations - dans le respect des règles de sécurité et de protection des données personnelles -, ces maisons ne peuvent guère être plus que des " passe-plats " à faible valeur ajoutée, et non des points cruciaux de la relation entre les usagers et le service public.

Le sujet entretient des liens étroits avec la décentralisation : pour transférer aux collectivités territoriales des pouvoirs administratifs nouveaux, il faut les accompagner des guichets et des systèmes d’information qui incarnent ces services. On peut d’ailleurs voir s’y esquisser un nouveau partage des rôles entre l’Etat et les collectivités : ces dernières assurant de plus en plus la distribution équitable et bien répartie des services publics, le premier fournissant le système d’information garantissant la transparence dans la gestion et l’égalité de traitement.
La gestion de la relation avec les usagers doit donc devenir une priorité interministérielle (et même inter-administrations) dans les années à venir. Force est de reconnaître, de ce point de vue, que l’organisation gouvernementale ne reflète pas, aujourd’hui, cette priorité : les guichets sont fortement spécialisés, sous le contrôle du ministère sectoriel ; nulle autorité ne représente, au sein du gouvernement, la voix de l’usager confronté à l’étendue (et à sa face négative, à la complexité) du service public. Certes, des solutions partielles peuvent intervenir ici ou là dans le cadre actuel, et le gouvernement en a mené plusieurs ; mais l’amélioration du service plafonnera bien vite si l’impératif d’intégration n’est pas pris en compte au niveau gouvernemental.

Tout comme les directions " de la clientèle " ou " du réseau " garantissent dans les entreprises de service la qualité du service aux clients, il serait donc utile qu’un ministère du service public pilote et dirige un jour l’ensemble des guichets et moyens d’accès (physiques, en ligne, directs, médiés) aux administrations de l’Etat. Il serait également l’interlocuteur principal des partenaires locaux de l’Etat dans la délivrance des services publics - qu’il s’agisse des collectivités territoriales, des délégataires de services publics ou des nouveaux intermédiaires citoyens.

Il ne saurait cependant être question, sans étapes intermédiaires, de retrancher les guichets physiques de chaque ministère pour les confier à ce nouveau ministère du service public. En revanche, dans le domaine de l’administration électronique, qui est plus nouveau et plus souple, il est plus facile d’avancer, comme l’ont d’ailleurs fait, par exemple, l’Irlande ou le Royaume-Uni. Dans ces pays, c’est le ministère chargé de l’administration électronique qui pilote le développement de l’ensemble des guichets en ligne des administrations - non sans se concerter avec les ministères en charge de chacun des secteurs concernés, bien entendu.

Le prochain gouvernement pourrait donc comporter un ministère explicitement chargé de l’administration électronique, préfigurant le futur ministère du service public. Ce dernier aurait autorité sur l’ensemble des projets de l’Etat en la matière et, notamment, sur l’ensemble des projets de " guichets électroniques " des services publics. Il se verrait naturellement rattacher les principaux projets structurants et aurait autorité sur l’ensemble des structures interministérielles de soutien à ces projets. Afin de pouvoir peser efficacement sur les décisions des ministères sectoriels en matière de systèmes d’information, il contrôlerait enfin une proportion appréciable du budget informatique de l’Etat. GB
Temps-réels

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