Aborder la notion de maillage du territoire revient à s’interroger sur le développement des réseaux de télécommunication.

L’actuelle convergence des technologies de la télécommunication, de l’audiovisuel et de l’informatique a pour vocation à donner accès à un ensemble de services (commerciaux, éducatifs, etc., de "l’information" au sens large) via des terminaux multifonctions (ex : navigation sur Internet à partir de sa télévision ou de son téléphone mobile, ordinateur personnel permettant de visualiser des films, ...).

L’un des principaux obstacles à la réalisation de cette convergence -dont les enjeux commerciaux sont considérables- est la faiblesse et la défaillance des infrastructures actuelles de transport de l’information à savoir, les réseaux. La convergence nécessite en particulier le développement de réseaux à "haut débit" capables de transporter de grandes quantités d’informations.

Le haut débit apparaît désormais comme une condition majeure du développement de la "société de l’information" en France avec tout ce que cela implique en terme économique et socio-politique pour les collectivités locales, les citoyens, les services publics et les entreprises. La question du "haut débit" concerne à la fois les réseaux téléphoniques ou audiovisuels classiques et les réseaux de téléphonie mobiles. La bataille autour des licences UMTS (technologie de la troisième génération de téléphones mobiles) en fait, par exemple, partie.

Depuis plusieurs années, la législation européenne pousse à l’ouverture à la concurrence des services de télécommunication. La fin du monopole de France Télécom a d’abord été marqué par l’apparition des nouveaux opérateurs sur le marché de la téléphonie mobile (Bouygues, Cegetel...), par la concurrence sur les télécommunications longue distance et aujourd’hui, par la problématique de la boucle locale.

C’est l’équipement du dernier kilomètre, ce que l’on appelle la " boucle locale " qui pose problème. La boucle locale est le segment d’un réseau de télécommunications compris entre la prise placée chez l’abonné au réseau, et le commutateur (ou " central ")_ auquel il est raccordé.

Jusqu’à présent, France Télécom, opérateur historique de téléphonie en France, était l’unique détenteur de cette partie du réseau. Depuis 1997, les différents prestataires d’accès à Internet via la ligne téléphonique n’étant pas maîtres de la totalité du réseau et donc de leurs bénéfices ( obligés de sous-traiter la partie boucle locale à France Télécom) font pression sur l’ART (l’Autorité de Régulation des Télécoms) pour obtenir l’ouverture à la concurrence. L’ouverture à la concurrence de la boucle locale effective à partir de janvier 2001 permettra à tout opérateur de télécommunications alternatif de s’affranchir de l’opérateur historique pour offrir à l’abonné différents services dont l’internet à haut débit.

Les enjeux de l’ouverture à la concurrence de la boucle locale sont donc triples :

* favoriser le développement de l’internet. Selon une récente étude du cabinet Arthur D. Little concernant la France en 2005, 14,4 % des 11 millions de foyers disposant d’un accès à internet utiliseront régulièrement le réseau en passant par une boucle locale " radio "

* diminuer le coût de l’abonnement et des communications locales grâce au développement des offres concurrentes et au déploiement de nouvelles technologies.

* pour le prestataire ou opérateur alternatif de télécommunications, établir une relation directe avec le client final alors qu’auparavant cette prestation passait systématiquement par France Télécom (abonnement, facturation unique, maîtrise de la relation commerciale)

Les technologies disponibles

Si l’ADSL, le câble ou la fibre optique sont les solutions les plus répandues pour l’accès à Internet à haut débit, la dimension des territoires à couvrir, les besoins des citoyens (notamment éducatifs, politiques, économiques...) et des entreprises (pour le choix de leur implantation et pour leur fonctionnement) ainsi que ceux des services publics (pour optimiser leur qualité et réduire leurs coûts), sont autant de paramètres à prendre en compte pour choisir le (ou les) opérateur(s) le(s) mieux adapté(s). Aujourd’hui les solutions sont nombreuses (ATM, réseaux câblés, boucles locales radio, satellite, lignes spécialisées,...) pour une offre de services nécessitant de hauts débits : téléphonie, transmissions de données et interconnexions de réseaux locaux, services d’accès à Internet, vidéoconférence et télévision sur Internet ...

Types de réseaux per mettant le haut débit

La fibre optique, est utilisée pour des réseaux de transport et pour les réseaux institutionnels et professionnels : la plupart des réseaux des intranets et boucles locales qui ont été mis en place par les collectivités locales sont des réseaux optiques. Mais cette technologie est encore trop chère et insuffisamment stabilisée pour être déployée sur le marché du grand public. Les grands opérateurs de télécommunications ainsi que les industriels travaillent sur des actions de normalisation concernant les technologies optiques mais leur déploiement prendra du temps.

Les réseaux câblés, les réseaux de télédistribution proposent des connexions internet. à des débits élevés (2Gbit en tête de réseau), avec un système de connexion permanente et un système de tarification forfaitaire. Il faut toutefois souligner l’inconvénient du partage du débit disponible en tête de réseau entre tous les utilisateurs : si les connexions simultanées sont nombreuses, apparaissent des phénomènes de saturation. En outre, le câble n’est pas implanté partout sur le territoire national : le tiers des foyers français environ se trouve dans des zones câblées, essentiellement les grandes villes. Enfin, le câble, au regard de sa fonctionnalité première (la télédistribution), a une rentabilité très incertaine. Son économie est très déficitaire en France. C’est le cas aussi en Allemagne : Deutsche Telekom, qui est premier câblo-opérateur européen, perd beaucoup d’argent sur cette activité. Aux Etats-Unis, où le câble est très développé (95 % des foyers américains habitent dans des zones " raccordables " et 66 % d’entre eux sont abonnés), les opérateurs de câble, même s’ils dégagent des " cash flows " élevés sont très endettés et ont des problèmes de rentabilité.

L’ADSL a été étudiée dans les années 90 par les opérateurs de télécommunications. Cette technologie permet d’avoir des hauts débits sur paire de cuivre téléphonique c’est-à-dire le réseau téléphonique ordinaire, en utilisant les ressources en bande passante du réseau qui ne sont pas utilisées pour la transmission de la voix. Le téléphone utilise en effet une très faible partie de la bande passante disponible, et il existe en " supra vocal " des ressources pouvant aller jusqu’à 8, voire 10 Megabits par seconde. Pour offrir des accès internet, il suffit d’installer un modem chez le client, et son équivalent dans le central téléphonique ; à partir de ce modem relié au central téléphonique, les données sont orientées vers le réseau internet.

Cette solution a beaucoup d’avantages :

- Pour l’utilisateur d’abord, à qui elle offre du haut débit en laissant la ligne téléphonique libre, ainsi qu’un système de tarification forfaitaire. Les offres qui existent aux Etats Unis, et ne sont encore qu’expérimentales en France (elles devraient être commercialisées en France avant la fin de l’année), sont des offres forfaitisées. En France, autour de 350 F par mois, abonnement internet et location du modem compris.

- Pour les opérateurs de télécommunications : la technologie permet de revaloriser une infrastructure installée depuis plusieurs années ; elle permet aussi de dimensionner les investissements en fonction de la demande réelle. L’offre de service s’appuie sur un réseau existant et nécessite seulement l’installation d’un équipement spécifique lorsque le client est demandeur. Ceci permet un ajustement presque en temps réel du volume d’investissement par rapport à la demande.

- Cette technologie a accéléré ce qu’on appelle l’ouverture de la boucle locale : car France Télécom opérateur dominant était le seul opérateur à avoir accès à la boucle locale déjà en place ce qui a poussé les nouveaux opérateurs de télécommunication à demander à l’ART la levée du monopole.

Le satellite

En France TPS et Canal Satellite totalisent 2 à 3 millions d’abonnés aujourd’hui. L’avantage du satellite est sa couverture très large : un satellite couvre l’ensemble de la France (et même au-delà), il évite les réseaux filaires pour lesquels il faut engager des travaux de génie civil et procéder à de lourds investissements.

La faiblesse du système réside dans la voie de retour qui utilise le réseau téléphonique avec tous les inconvénients associés (bas débit, tarification à la durée). Des solutions utilisant le système satellitaire lui-même sont actuellement à l’étude chez les opérateurs. Moins bien positionné que les autres solutions haut débit pour " surfer " sur le web, le satellite est par contre bien adapté pour télécharger rapidement des programmes volumineux mis à disposition par certains services de diffusion : le catalogue d’images de l’INA, ou bien les programmes développés par la Cité des Sciences et de l’Industrie

Dernière technologie, expérimentale pour l’instant, l’hertzien terrestre (le LMDS).

Le système propose des hauts débits, à la fois en voie descendante et en voie remontante.

Le problème du dernier kilomètre : la boucle locale

Si plusieurs technologies sont aujourd’hui disponibles pour atteindre les hauts débits sur la majeure partie du réseau, il reste à régler la question du "dernier kilomètre", "la boucle locale", cette partie du réseau qui arrive directement jusqu’à la prise de l’abonné. C’est en effet la partie la plus maillée du réseau, et donc la plus coûteuse, car elle demande d’importants travaux de génie civil et autant d’équipements d’interface qu’il y a d’abonnés. La boucle locale peut-être constituée par le fil téléphonique classique (dans la majeure partie des cas) ou par un câble, une fibre optique ou un branchement à une parabole.

La fin du monopole de France Télécom, le 1er janvier 2001, sur la dernière portion de réseau avant l’abonné va permettre à d’autres opérateurs d’installer leurs propres lignes.

Conformément aux décisions de l’ART, la fin du monopole va intervenir en deux temps :

• l’attribution de licences de boucle locale radio (été 2000)
• le dégroupage de la paire de cuivre (janvier 2001)

La boucle locale radio (BLR) est une technique où, pour aller du commutateur à l’abonné, la partie filaire traditionnelle du réseau (paire de fils de cuivre, fibre optique ou câble) est remplacée par une transmission par voie hertzienne. Une station de base radio joue le rôle d’émetteur - récepteur et permet de relier les immeubles équipés d’une simple antenne dans un rayon pouvant aller jusqu’à 4 ou 10 km selon la fréquence retenue. La BLR autorise des hauts débits équivalent à ceux de l’ADSL et le coût d’installation du réseau est de 30 à 40% inférieur à celui de la téléphonie fixe.

Jusqu’ici, de nombreux responsables de collectivités territoriales se sont trouvés confrontés à une absence d’offres, offres qui auraient permis de réduire le prix de leurs communications ou de répondre, dans des conditions raisonnables, à leurs besoins d’accès à haut débit.

Le dégroupage de la paire de cuivre

Il est lié à la technologie ADSL qui permet de faire passer des hauts débits sur un fil téléphonique classique (paire de fils en cuivre). Jusqu’à présent, France Télécom était l’unique détenteur du réseau téléphonique en fil de cuivre. Le dégroupage va obliger FT à louer ses fils aux autres opérateurs leur donnant ainsi l’accès direct à l’abonné.

Le cadre législatif et les responsabilités des collectivités territoriales

La Loi de Réglementation des Télécoms (la LRT) distingue deux types de réseaux :

Les réseaux indépendants : ils sont fondés sur la notion de " groupe fermé d’utilisateurs " (GFU) ; un GFU est entendu comme un groupe qui repose sur une communauté d’intérêt suffisamment stable pour être identifiée et préexistante à la fourniture du service de télécommunications.

De nombreuses collectivités locales ont construit et exploitent des réseaux indépendants pour leurs besoins propres (intranet, téléphonie, transfert de données), après obtention d’une autorisation de l’ART.

Les réseaux indépendants sont des réseaux télécoms à part entière puisque leur activation peut s’effectuer sans que la collectivité locale ait recours à un opérateur qui dispose d’une licence (L 33-1 ou L 34-1). Le même réseau indépendant peut être utilisé par plusieurs groupes distincts, dans le cadre de ce que l’on appelle les GFU partagés.

Les réseaux ouverts au public : leur exploitation nécessite l’obtention d’une licence d’opérateur (L 33-1 ou L 34-1). Cette possibilité est exclue pour les collectivités locales qui ne peuvent intervenir dans un domaine concurrentiel qu’en cas de défaillance ou d’insuffisance manifeste de l’initiative privée (principe de liberté du commerce et de l’industrie)

Leur interprétation

Les textes de loi laissent toutefois subsister des zones d’ombre qui fondent actuellement certaines initiatives des collectivités locales et sont source d’interprétations différenciées de la part des acteurs :

- La notion de GFU partagé tend à devenir extensive lorsqu’on augmente le nombre de groupes d’utilisateurs (où est dans ce cas la frontière entre réseau fermé et réseau ouvert ?)

- Les réseaux de fibre noire : il s’agit d’une infrastructure de fibre optique, sans les équipements actifs qui la transforment en réseau de télécommunications. La mise en place d’un tel réseau ne nécessite pas d’autorisation d’opérateur de télécommunications car ce réseau, non activé, ne peut offrir en lui-même des services de télécommunications. Certaines collectivités locales ont choisi de mettre à disposition des opérateurs de télécommunications, titulaires eux de la licence adéquate, de telles infrastructures, pour faire jouer la concurrence sur la boucle locale qui, selon elles, n’existe pas réellement dans notre pays.

La loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire

Très récemment voté par le Parlement, le nouvel article L.1511.6 du Code général des collectivités territoriales (article 17 de la loi précitée) précise que les collectivités ou les établissements publics de coopération locale ayant bénéficié d’un transfert de compétences à cet effet, ne peuvent pas exercer les activités d’opérateur au sens de 15° de l’article L.32 du Code des postes et télécommunications, mais leur permet désormais de prendre des initiatives en matière d’infrastructures de télécommunications à haut débit, sous certaines conditions :

- L’offre de services ou de réseaux de télécommunications à haut débit qu’ils demandent n’est pas fournie par les acteurs du marché à un prix abordable,

- L’offre ne répond pas aux exigences techniques et de qualité qu’ils attendent. La formulation de l’article (utilisation du terme d’infrastructure et non de réseau : voir sur ce point l’analyse très complète de Paul Lignières dans le Moniteur du 9 juillet 1999) permet donc d’indiquer que seule l’installation de fibres inactivées peut être envisagée. Les opérateurs peuvent se voir confier ensuite l’installation des moyens techniques d’exploitation de ces infrastructures ; mais les conditions de mise en place sont très contraignantes pour les collectivités : en particulier, les coûts de mise à disposition doivent intégrer une durée d’amortissement des investissements maximum de huit ans.

Le nouvel article L.1511.6 du Code général des collectivités locales

" Les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération locale ayant bénéficié d’un transfert de compétences à cet effet peuvent, dès lors que l’offre de services ou de réseaux de télécommunications à haut débit qu’ils demandent n’est pas fournie par les acteurs du marché à un prix abordable ou ne répond pas aux exigences techniques et de qualité qu’ils attendent, créer des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications au sens de l’article L.32 du Code de postes et télécommunications titulaires d’une autorisation délivrée en application de l’article L.33.1 du Code des postes et télécommunications qui en feraient la demande.

Ces collectivités et établissements ne peuvent pas exercer les activités d’opérateur au sens du 15° de l’article L.32 du Code des postes et télécommunications. La mise à disposition s’effectue par voie conventionnelle dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires et à des tarifs assurant la couverture des coûts correspondant à cette mise à disposition. Elle ne doit pas porter atteinte aux droits de passage que sont en droit d’obtenir les opérateurs autorisés. La décision de création ou d’extension d’une infrastructure de télécommunications ne peut intervenir qu’à l’issue de la mise en oeuvre d’une procédure de publicité permettant de constater la carence définie au premier alinéa et d’évaluer les besoins des opérateurs susceptibles d’utiliser ces infrastructures. Les dépenses et les recettes relatives à la construction, à l’entretien et à la location des infrastructures mentionnées au premier alinéa sont examinées, de façon prévisionnelle lors de la décision de création ou d’extension, par les organes délibérants qui doivent avoir une connaissance notamment des besoins des opérateurs identifiés dans le cadre de la procédure de publicité visée au précédent alinéa. Elles sont ensuite retracées au sein d’une comptabilité distincte. Le tarif de la location est calculé sur une durée d’amortissement des investissements liés à la création ou l’extension de ces infrastructures qui n’excède pas huit ans.

Collectivités territoriales et réseaux câblés

Les collectivités territoriales sont confrontées à l ’existence d’un double régime juridique applicable aux réseaux câblés - celui de l’audiovisuel et celui des télécommunications - dans un contexte de convergence technologique. Ces deux cadres juridiques distincts suscitent de nombreux problèmes ; l’un prévoyant pour elles des droits spécifiques dans le domaine des services audiovisuels, et l’autre prévoyant un régime de concurrence qui restreint le champ de leurs interventions dans les activités de télécommunications. Elles sont donc souvent conduites à s’interroger, dans le cadre de l’exercice des compétences qu’elles possèdent vis-à-vis des réseaux câblés, sur la sécurité juridique des initiatives qu’elles prennent visant à permettre la fourniture de services de télécommunications sur ces réseaux.

Ainsi, les dispositions propres à ces deux régimes distincts empêchent la fourniture de services audiovisuels sur les réseaux autorisés en tant que réseaux de télécommunications et rend impossible l’attribution de fréquences radioélectriques pour les réseaux destinés à fournir des services mixtes, à la fois de télécommunications et audiovisuels (article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales). Dans les cas où les communes ont mis en place leur propre infrastructure de réseau, l’intérêt même des communes concernées pourrait être que celles-ci ne continuent pas à exploiter elle-même leur réseau, voire qu’elles s’en dessaisissent, moyennant juste rémunération, afin que leurs administrés puissent effectivement bénéficier des nouveaux services.

Propositions de modifications de la législation

Propositions de Mediaville et réponse de Christian Pierret

Médiaville, devenue officiellement, en 1997, MultiMédiaville, a été créée en 1985 sur l’initiative de l’Association des Maires de Grandes Villes de France. MultiMédiaville a pour vocation d’apporter aux praticiens locaux de haut niveau - élus et proches collaborateurs - l’information indispensable à la prise de décision dans le domaine des nouvelles technologies de l’information. MultiMédiaville est le rendez-vous annuel des collectivités locales et de la société de l’information.

Assouplir et simplifier les possibilités d’intervention des collectivités locales dans la construction d’infrastructures de télécommunications, en modifiant l’article 17 de la loi dite "Voynet" (loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire).

Avec les techniques numériques, les réseaux convergent et deviennent de plus en plus transparents quant à ce qu’ils transportent. Une nouvelle réglementation devra faire en sorte de conserver aux communes ou à leurs groupements intercommunaux les mêmes responsabilités que celles dont elles bénéficient s’agissant des réseaux de vidéocommunications. La distinction entre réseaux de télécommunications et réseaux de vidéocommunications ayant de moins en moins de signification.

Réponse de Christian Pierret Secrétaire d’Etat à l’Industrie le 29/06/2000

"Le Gouvernement a préparé un décret et je le transmettrai pour avis à l’ART et à la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications dans les prochains jours" a-t-il précisé avant d’ajouter "Notre objectif est de stimuler la fourniture d’offre à haut débit au bénéfice de l’ensemble des consommateurs, qu’il s’agisse des entreprises, des particuliers ou des collectivités locales".