Lettre n°22

17 mars 2000

Régulation de l'Internet : Autorégulation, corégulation et gouvernance…

Le débat est vif, en Europe comme aux Etats-Unis, sur la question du rôle des Etats dans la régulation de l'Internet et des activités qui s'y déploient.

Au-delà du débat euro-americain, c'est un débat qui oppose tendanciellement la gauche (attachée a la mise en place de régulations publiques), et la droite, plus libérale, qui affiche son scepticisme vis a vis des régulations publiques.

Le document d'orientation "avant projet de loi-société de l'information " consacre une large place à la question de la régulation :

• Il écarte l'idée de créer une autorité administrative indépendante (AAI) pour la régulation des contenus sur l'Internet : trois AAI sont déjà partiellement compétentes (CNIL, CSA, ART).
• Il retient finalement la formule d'une coregulation : une régulation exercée conjointement par la Puissance publique avec les acteurs.
• La coregulation serait confiée a une instance : celle-ci n'aurait pas les pouvoirs d'une autorité administrative indépendante… Elle pourrait émettre des avis, des recommandations… Le document d'orientation " LSI" évoque le précédent du Bureau de vérification de la publicité (BVP) et celui de la Commission Supérieure de la Télématique (CST).

Le Premier Ministre a confié le 15 novembre à Christian Paul, député de la Nièvre, une mission concernant la "préfiguration des compétences du futur organisme de corégulation de l'Internet en France". Il s'agit de discuter avec les acteurs de la société en ligne. Le député doit s'assurer de leur concours dans cette instance qui "devrait être indépendante des pouvoirs publics et ne pas disposer de pouvoirs de contrainte". Christian Paul devrait remettre ses conclusions au Premier Ministre en avril prochain.
Cette notion de "coregulation" et surtout la perspective d'une instance de coregulation, ont rencontré le soutien des professionnels mais suscité aussi un certain nombre de critiques et d'objections.

La contribution de Philippe Chantepie, qui clôt ce petit dossier, a le mérite de clarifier et d'élargir les termes du débat.

TemPSréels

La "corégulation" reçoit le soutien des professionnels, mais suscite aussi un certain nombre de critiques et d'objections :

Voir les contributions au forum : http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/pagsi2/lsi/coregulation.htm

Iris (Initiative pour un réseau Internet solidaire") propose, par exemple, de "renoncer à toute tentative d'autorégulation, de corégulation ou de régulation des contenus sur Internet par un organisme ou une autorité spécifique. Un tel organisme serait forcément juge et partie, et dominé par le poids des sociétés commerciales. Son existence instaurerait un régime d'exception au droit commun pour Internet, puisque ses décisions auraient vocation à s'appliquer à tout citoyen ou organisme public ou privé, se substituant ainsi de fait à l'autorité judiciaire et réglementaire. . Iris propose, par ailleurs, de "Favoriser la médiation pour la résolution amiable de petits conflits ou litiges entre parties privées consentantes, par le soutien à la mise en place de structures légères spécialisées et interdisciplinaires, composées de juristes et de non-juristes. Celles-ci pourront s'inspirer du statut et du fonctionnement de structures existantes, oeuvrant par exemple pour la médiation familiale ou sociale, voire pour la médiation pénale".
http://www.iris.sgdg.org/documents/rapport-lsi/rapport-lsi.html

Hervé Le Crosnier identifie, dans le débat sur la coregulation, une double confusion :

Confusion 1 : mélanger la régulation et l’organisme de régulation.

"Bien évidemment qu’il faut réguler les relations humaines, qu'elles soient commerciales, politiques (c’est ça la démocratie) interindividuelles... a-t-on besoin d’un organisme supplémentaire pour cela ?"

Confusion 2 : mélanger la régulation par décision et la régulation par incitation et redistribution sociale.

"L’internet est principalement le fruit d’investissements publics, tant dans les réseaux et l’émergence de protocoles issus du monde universitaire, que dans l’immense effort de sensibilisation et de formation mené par la puissance publique. Il serait désastreux pour les projets citoyens que cet investissement se réduise comme peau de chagrin au simple support d’un internet commercial. C’est au contraire le devoir de l’Etat de s’appuyer sur cet effort passé et présent pour élargir les comportements citoyens et la participation démocratique. L’internet n’est évidemment pas le seul outil, mais c’est de lui que nous discutons ici, et chacun s’accorde à souligner ses mérites dans la capacité à informer le citoyen et les associations de la société civile, comme dans sa capacité à permettre l’expression directe et argumentée des espoirs et des projets de ces mêmes représentants de la société civile. Il ne s’agit pas là d’un problème de régulation, mais de redistribution sociale. Une distinction de taille.

La redistribution demande d’analyser les meilleurs moyens de répartir au service de la démocratie les formidables bénéfices annoncés par les tenants de l’internet commercial et de la soi-disant " Net-économie ". Les décisions qui peuvent être prises dans ce sens doivent être débattues avec le concours des internautes, mais aussi devant l’ensemble de la société, devant les chômeurs qui ont peu de moyens d’accéder au réseau, devant ceux qui n’ont pu bénéficier du plan de formation et qui attendent encore au pied de ce nouveau mur électronique,... devant l’assemblée des citoyens !

Un organisme spécifique, quelle que soit la façon dont on le nomme (autorégulation, co-régulation, conseil supérieur de l’internet) ne saurait représenter ce besoin de placer l’internet au coeur de la panoplie des outils qui permettront l’expansion de la démocratie. Un tel organisme tendrait d’évidence à masquer les enjeux proprement politiques : choix concernant la formation, l’infrastructure publique, le soutien à l’expression de la société civile, la capacité à faire bénéficier l’ensemble de la société de la croissance économique liée au réseau,.... Il n’aurait pas les moyens de poser devant l’agora citoyenne les contradictions qui existent entre les intérêts des populations et les méthodes d’imposition par le fait dont sont coutumiers des marchés dérégulés (par exemple cette décision unilatérale du Sénat étatsunien de détaxer les échanges via internet, au mépris des règles antérieures du commerce et de toute négociation bi ou multilatérale). …. L’adaptation au droit des techniques tout comme l’adaptation du droit en raison des nouvelles techniques sont des problèmes trop graves pour être laissés à un organisme de spécialistes. Ces questions forment la base d’un renouveau citoyen. Elles imposent de se placer dans le débat, les réflexions et les propositions au niveau de responsabilité et d’action qu’impose une mondialisation bien comprise : la construction de structures démocratiques à l’échelle du monde".

http://www.premier-ministre.gouv.fr

A mi-parcours de la mission, Christian Paul fait le point sur les objections et résume les termes du débat.

Selon Christian Paul, " les principaux domaines où se fait ressentir une demande de régulation à l’heure où se développe l’accès à l’Internet et qui pourraient entrer dans le champ d'action d'un tel organisme, sont a priori les suivants :

- La déontologie des contenus est le domaine le plus anciennement identifié : il s’agit de voir comment mieux garantir le respect des législations qui interdisent certains contenus. Il ne s’agit naturellement pas de créer un censeur de l’Internet, puisque l’organisme n’aurait pas de pouvoir de sanction et ne saurait se substituer à la police et à la justice, mais plutôt de faire progresser l'information des usagers ainsi que la réflexion sur des sujets aussi actuels que le filtrage ou la notation des contenus

- La protection des consommateurs est un besoin de plus en plus pressant à l’heure où le commerce électronique devient une réalité. Elle doit être assurée par le législateur, par le juge, et par les autorités administratives (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes) ou les instances privées (Bureau de vérification de la publicité). A côté de ces interventions de droit commun, il y a sans doute place pour une instance qui permettrait la rencontre des différents acteurs pour mieux cerner les enjeux importants et définir des orientations communes.

- Les règles de comportement des acteurs, par exemple la responsabilité des intermédiaires techniques ou encore les clauses devant figurer dans les contrats entre les prestataires et leurs clients, relèvent suivant les cas de la loi et de l’intervention du juge ou de l’autorégulation des acteurs. Il pourrait être utile que ces dynamiques de régulation soient accompagnées d’un effort de réflexion en commun pour accélérer les réflexions et encourager des efforts d’autorégulation.

Rapport d'étape du député Christian Paul
http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/pagsi2/lsi/document_etape.htm

De la corégulation à la gouvernance de l'Internet

Le débat sur l’opportunité et les contours d’un organisme de " co-régulation " de l’Internet est à mi-parcours. Les mots jouent un rôle important dans un débat qui cristallise beaucoup de craintes et d’espoirs. L’apparition des termes de " régulation ", d '" autorégulation " ou de " corégulation " a ajouté à la confusion sur une réflexion essentielle qui dépasse l’intérêt des internautes et des acteurs de la Neteconomy : l’Internet est-il gouvernable ? La question n’est plus de savoir si l’on doit réguler Internet. Dans la plupart des institutions internationales, des enceintes publiques ou privées, la réponse est positive. Cette convergence de vues a de quoi rassurer si l’on sait ce que signifie – réguler - Internet ?

Un point aveugle : la "régulation" d’internet

La notion de régulation traduit approximativement le mot anglais de regulation qui signifie presque son exact contraire : réglementation. Mais elle recouvre aussi l’établissement et le contrôle de règles de fonctionnement, notamment des marchés. En second lieu, elle désigne des modes d’action plus souple des pouvoirs publics dans des sociétés complexes et techniques. Elle constitue enfin le moyen d’organiser de certains secteurs ayant été l’objet de deregulation…

La régulation est d’abord économique. Elle tend à assurer du respect des conditions d’efficience des marchés : libre entrée des acteurs, transparence, homogénéité, mobilité des facteurs, etc. En France, cette fonction est exercée par le Conseil de la concurrence qui veille à ce que l’intérêt des consommateurs ne soit pas le jouet d’ententes et d’abus de positions dominantes. L’indépendance de ce type d’autorité développé dans les pays anglo-saxons (regulatory authorities) est réclamée quand le rôle de l’Etat peut être légitimement mis en cause. C’est la solution qui a été retenue avec la création de l’Autorité de Régulation des Télécommunications (ART) pour un marché ouvert à la concurrence et marqué par la présence d’un opérateur historique.

La régulation des contenus est bien plus floue. Elle s’inspire des formes de régulation audiovisuelle. En France, il n’est pourtant d’abord question que d’une haute " autorité indépendante " et nullement de régulation. Il s’agit de couper le " cordon ombilical " entre pouvoirs politiques et diffuseurs audiovisuels, susceptibles d’influencer l’opinion publique. En somme, " l’autorité de régulation " joue un rôle d’équilibre dans un système de checks and balances d’une démocratie d’opinion. Il s’agit d’un mode de régulation politique. Ce n’est qu’à l’occasion de la libéralisation de la communication radiophonique d’abord, audiovisuelle surtout qu’une régulation économique s’est progressivement mise à l’œuvre. Il fallait procéder à l’attribution d’un droit d’usage exclusif d’un bien public rare (les ressources de fréquences) à un nombre réduit d’opérateurs. La révolution numérique produit aujourd’hui une abondance de ressources de diffusion qui rend peu utile ce type de régulation, comme en témoigne l’éclosion de chaînes thématiques sans autorisation spécifique. En outre, l’accès à des programmes vidéos et des services interactifs sur des réseaux dont la ressource est illimitée la rendra injustifiable.

Le faux-nez de la " régulation des contenus " : la transaction plutôt que le contrôle

Une compétence nouvelle s’est développée pour satisfaire des objectifs d’intérêt général : le pluralisme des courants d’expression socioculturels, la protection de l’enfance, etc. Cette compétence, sans aucun doute nécessaire, peut être exercée comme dans d’autres pays par le gouvernement, le législateur ou simplement les dirigeants d’entreprises audiovisuelles. Dans ce domaine, la loi française a établi clairement que le CSA dispose de pouvoirs de contrôle assortis de pouvoirs de sanctions, ou encore, l’oblige à transmettre au juge les cas d’infractions constatées. En effet, le refus d’exercer effectivement les compétences de contrôle et surtout de sanction par d’anciens pairs du secteur de la communication audiovisuelle a fait naître la pratique et l’idée d’une " régulation des contenus ". Il s’agit plutôt d’une " régulation transactionnelle " entre l’autorité et les acteurs du secteur audiovisuel par laquelle se traite la plupart des conflits ou se règle amiablement les cas d’infractions. Y prévalent des décisions sans statut, oscillant entre la recommandation, l’injonction préalable, la prévention, la menace ou l’encouragement. Le résultat de ce fonctionnement n’est pas nul et mérite sans doute d’être médité, mais sous un autre nom que celui de " régulation " car il ne s’agit que d’un contrôle inavoué des contenus. Parce qu’il a porté sur les contenus, ce mode d’exercice de l’autorité ajoute beaucoup à la confusion du débat sur la future régulation d’internet en France.

Internet ne peut donc pas plus faire l’objet d’une " régulation économique " qui serait bien en peine d’être fondée, que d’une " régulation des contenus " sur le modèle de ce qui s’est pratiquée en matière audiovisuelle. La prolifération des acteurs, la capacité de chacun à accéder à des sites faits sous d’autres lieux et modifiables en temps réel, rendent assez vains les débats sur la permanence d’anciennes autorités dans un futur organisme de " corégulation ". Plus encore, l’aménagement de la liberté de communication ne se réduit plus à la communication audiovisuelle. Doit s’ouvrir le débat sur l’opportunité et les moyens d’aménager la liberté de communication au public, bien plus indifférente aux médias qu’auparavant.

Ingouvernabilité ou autorégulation

Dans des sociétés modernes soumises au mouvement d’une complexification croissante et dans les économies de marchés aux décisions décentralisées, les Etats sont confrontés aux temps asynchrones de la démocratie et des évolutions techniques et économiques. La régulation, plus souple que la réglementation qui court souvent derrière la réalité apparaît comme une nouvelle modalité d’exercer le pouvoir et de faire reculer les risques de l’impuissance publique. A l’instar des marchés financiers globaux, l’Internet semble donc naturellement devoir se plier à l’ordre des " régulations publiques ". Global, viral, atomisé, immédiat, réticulaire, etc : tous les caractères d’Internet incitent à cette approche prudente des gouvernements. A moins qu’une institution internationale légitime et efficace n’en soit saisie, l’Internet se prête mal à l’application de règles applicables qui fixeraient ses champs d’action (droit d’expression, création, commerce etc.) et reposeraient sur des frontières partagées par tous entre le licite et l’illicite, le permis et l’interdit. Le potentiel d’ingouvernabilité d’Internet est donc réduit à des modalités de la " régulation ".

L’ "autorégulation" est née de l’expérience des premières communautés réduites d’internautes qui ne s’étaient fixé qu’un corpus réduit de règles de bonnes conduites (Nétiquette). Mais avec l’essor d’Internet accessible bientôt par des centaines de millions de personnes l’" autorégulation " a fait l’objet d’une OPA par les principaux acteurs économiques d’internet qui ont bien perçu les limites des gouvernements. Cette récupération de l’" autorégulation " ne sert pas d’autres desseins que la " dérégulation " ce qui permet de trancher assez vite contre ce viatique trop commode par lequel des " puissances de marchés " décideraient du sens de la société de l’information. La période de maturation de la société de l’information montre d’ailleurs que le développement des réseaux n’échappe pas aux tendances les plus négatives de l’économie de marché : abus de position dominante, formation de monopoles, risque pour le pluralisme, voire – ce ne serait pas le moindre paradoxe – limitation du droit d’expression.

De la " régulation " d’internet à sa gouvernance

Si à côté de lois qui trouveront à s’appliquer, la régulation au sens propre a peu affaire avec Internet et si l’autorégulation est une tentative peu admissible, la " co-régulation " serait envisageable. Elle l’est sans doute s’il s’agissait de réguler. Elle l’est surtout s’il s’agit d’inventer une " gouvernance " d’Internet parce que l’enjeu est bien sa " gouvernabilité " : les peuples peuvent-ils démocratiquement peser dans les choix d’évolution de la société de l’information.

Philippe Chantepie

La lettre de temPS réels est éditée par temPS réels, section Internet (virtuelle et technotrope) du Parti Socialiste (Fédération de Paris)